I OZ 550/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 861/23 w sprawie ze skargi K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., po rozpoznaniu wniosku K.Ś. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie z jego skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 1 lutego 2023 r. uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z 30 września 2022 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek ew. nr [...] w obrębie [...], opisanych w KW nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.Ś., zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Burmistrza Miasta [...] z 30 września 2022 r. Wniosek oparł na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."), z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania tego postanowienia. W obszernym uzasadnieniu wniosku odniósł się do zarzutów postawionych zaskarżonemu postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny zasadności złożonego wniosku podnosił, że postanowienie, którego wstrzymania domaga się skarżący jest postanowieniem kasacyjnym i nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu, chociaż mogą się one ujawnić w toku dalszego postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nie nałożono bowiem na skarżącego obowiązku zwrotu jakiejkolwiek kwoty pieniężnej, a jedynie uchylono postanowienie Burmistrza [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Postanowienie tego rodzaju nie wywołuje więc – zdaniem Sądu - skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania, bowiem skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku lub sankcji. Nie ma takich cech postanowienie kasatoryjne, które w istocie zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być ono egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że argumentacja podnoszona we wniosku nie mogła zostać uwzględniona, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała ona znaczenia z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonego postanowienia. Na marginesie Sąd wyjaśnił, że uchylone postanowienie wydane w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, do wykonania się nie nadaje. Nie przyznaje ono bowiem stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub wbrew jej woli. Postanowienie to, samo w sobie nie powoduje więc skutków, które wskazywałyby, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wydanie takiego aktu nie oznacza, aby rzeczywiste dokonanie podziału było automatycznie możliwe, gdyż stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Zatem dopiero ta decyzja podlega wykonaniu, które ewentualnie może powodować skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Samo zaś postanowienie opiniujące projekt podziału stanowi jedynie warunek wydania właściwej decyzji w tym przedmiocie. W świetle powyższego Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. Ś. Na podstawie art. 174 pkt 2 w. z art. 197 § 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, że było to przedwczesne i możliwość rozpoznania przez Sąd ww. wniosku jeszcze się nie zaktualizowała, albowiem skarżący w swej skardze złożył przede wszystkim wniosek o wstrzymanie wykonania tegoż postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 61 § 1 ust. 2 p.p.s.a., który jednak nie został dotychczas rozpoznany (skarżący nie otrzymał odpisu postanowienia w tymże przedmiocie, przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało skargę skarżącego wraz z aktami i pisemnym odniesieniem się do skargi, nie odnosząc się w ogóle do przedmiotowego wniosku o wstrzymanie postanowienia), zaś wniosek o wstrzymanie wykonania tego postanowienia przez Sąd w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. został złożony alternatywnie wyłącznie w przypadku ewentualnego niewstrzymania wykonalności postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto, mimo powyższego niezweryfikowanego przez Sąd faktu nie rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku skarżącego w trybie art. 61 § 1 ust. 2 p.p.s.a. i nastąpienia faktu przekazania skargi do Sądu, zawierającej wniosek o wstrzymanie wykonalności ww. postanowienia oparty na art. 61 § 1 ust. 2 p.p.s.a. bez odniesienia przez organ do niego, skarżący nie został wezwany przez Sąd do wypowiedzenia się, czy popiera tenże wniosek przed sądem, a jeśli tak - do uzupełnienia swego wniosku, a więc rozstrzygnięcie Sądu i z tych przyczyn jest przedwczesne, bowiem uniemożliwiło skarżącemu ewentualne podjęcie ww. działań zmierzających do obrony swych praw; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na rozstrzygnięciu sentencją postanowienia jedynie o zawartym w skardze wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r., co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, ponieważ skarżący w swej skardze, poza wnioskiem o wstrzymanie ww. postanowienia SKO złożył również wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Burmistrza [...] z dnia 27 lutego 2023 r. Nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości (opartego na zaskarżonym postanowieniu SKO pozwalającym na ponowne rozpoznanie sprawy), albowiem z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika ww. wyczerpane przez skarżącego uprawnienie do wnioskowania o zastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy oraz uprawnienie do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktów podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a w związku z tym, zgodnie z normą art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, a więc również w zakresie wszystkich postawionych przez strony wniosków o wstrzymanie wykonania postanowień; 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania postanowienia SKO z uwagi na to, że postanowienie to, ze względu na swój kasacyjny charakter, rzekomo nie nadaje się do wykonania, bowiem nie prowadzi do wykonalności jakiegokolwiek aktu prawnego, podczas gdy postanowienie SKO prowadzi w praktyce do wykonalności aktu administracyjnego, o czym świadczy fakt, że Burmistrz [...] wskutek postanowienia SKO umożliwiającego ponowne rozpoznanie sprawy, w ramach jego wykonania wydał już kolejne, tożsame w porównaniu z uchylonym, postanowienie z dnia 27 lutego 2023 r. Nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości skarżącego (postanowienie nieprawomocne, bowiem wniesiono od niego zażalenie do SKO). Postanowienie Burmistrza [...] w przypadku uprawomocnienia się, ze względu na przewidywalne terminy sądowe tj. jeszcze przed rozpoznaniem jakichkolwiek ewentualnych skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzić zaś może do wydania decyzji o podziale nieruchomości, który to z kolei podział, zgodnie z wykładnią art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, de facto powinien odpowiadać właśnie wstępnemu projektowi podziału z ww. postanowienia Burmistrza [...]. Tak więc w praktyce kształt wstępnego podziału zaopiniowanego postanowieniem Burmistrza [...] z dnia 27 lutego 2023 r. (wydanym wyłącznie dzięki wykonalności postanowienia SKO) przesądza już o kształcie podziału nieruchomości skarżącego, będącego dokonanym w przyszłości decyzją administracyjną (związanie decyzji postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r.), co w przypadku wstrzymania nie miałoby miejsca i nie prowadziło do możliwości podziału nieruchomości. Podsumowując, wbrew stanowisku Sądu I instancji, wykonalność postanowienia SKO prowadzi pośrednio do aktu administracyjnego z pewnością podlegającego wykonaniu i tworzącego dla skarżącego obowiązek określonego działania; 4. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. z uwagi na wadliwe uznanie, iż uchylone nim postanowienie Burmistrza [...] z dnia 30 września 2022 r. o pozytywnym zaopiniowaniu podziału nieruchomości skarżącego i tak rzekomo nie nadawało się do wykonania i nie powodowało skutków, które wskazywałyby, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ wydanie takiego aktu rzekomo nie oznaczało, aby rzeczywiste dokonanie podziału było automatycznie możliwe, gdyż podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji zatwierdzającej podział i dopiero ta decyzja podlega wykonaniu, które ewentualnie może powodować skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. - co doprowadziło niejako do wadliwego uznania, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze względu na przedmiot sprawy (wstępny projekt podziału) już z góry nie powoduje i nie wpływa na wykonalność jakiegokolwiek aktu prawnego, podczas gdy wbrew Sądowi I instancji postanowienie Burmistrza [...] z dnia 30 września 2022 r. w praktyce mogło powodować skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. i grozić niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem prowadziło pośrednio do przymusu państwowego polegającego na wykonaniu podziału nieruchomości Skarżącego w kształcie przyjętym wyłącznie przez Burmistrza [...], ponieważ zgodnie z wykładnią art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości dokonany decyzją winien odpowiadać podziałowi ze wstępnego projektu podziału pozytywnie zaopiniowanego postanowieniem. Tak więc, w praktyce kształt i wstępny podział pozytywnie zaopiniowany takim postanowieniem, przesądza o kształcie wydanej w przyszłości decyzji o podziale nieruchomości skarżącego, a więc nawet kasatoryjne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest wykonalne w ten sposób, że może w przypadku spraw dotyczących pozytywnego zaopiniowania wstępnych projektów podziałów, prowadzić do wydania wobec skarżącego wykonalnych aktów prawnych w postaci decyzji o podziale nieruchomości; 5. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. polegające na niezasadnej odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. oraz niezasadnego nierozstrzygnięcia do dnia dzisiejszego wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania wydanego przez Burmistrza [...] postanowienia z dnia 27 lutego 2023 r. Nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, pomimo, iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania tychże postanowień, albowiem w ramach ich wykonania prowadzą one w sposób pośredni do przymusu państwowego polegającego na wykonaniu nawet sprzecznego z przepisami prawa podziału nieruchomości Skarżącego, ponieważ zgodnie z wykładnią art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następcze wydanie decyzji o podziale nieruchomości musi odpowiadać postanowieniu o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału, a więc w praktyce kształt i wadliwy prawnie podział proponowany takim postanowieniem, przesądza o kształcie wydanej w przyszłości decyzji o podziale nieruchomości. Z uwagi na powyższe zarzuty, autor zażalenia wnosił o: 1. uchylenie w całości ww. zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku: 2. zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosków skarżącego z pkt 5) i 6) jego skargi z dnia 11 marca 2023 r., a więc poprzez: - wstrzymanie wykonania w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] oraz - wstrzymanie wykonania w całości wydanego przez Burmistrza [...] Postanowienia z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszym zażaleniem; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nim argumenty zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że przedwcześnie rozpoznał wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, z uwagi na nierozpoznanie tego wniosku przez organ – zgodnie z żądaniem strony. Wskazać bowiem trzeba, iż w myśl art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie, organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez organ - tak z urzędu, jak i na wniosek - ma charakter fakultatywny. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosił w skardze o wstrzymanie - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez Kolegium o wstrzymanie jego wykonania przez Sąd w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Skoro z akt sprawy nie wynika, aby organ wydał postanowienie w tym przedmiocie a skarżący zawarł w skardze również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez sąd (powołując się na podstawę prawną z art. 61 § 3 p.p.s.a.) i wniosek ten nie zawierał żadnych braków formalnych, to w tych okolicznościach zarzut przedwczesnego rozpoznania wniosku przez Sąd I instancji uznać należało za chybiony. Skierowanie bowiem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu również do sądu i oparcie tego wniosku na właściwej podstawie prawnej zwalniało Sąd Wojewódzki od kierowania do skarżącego zapytania czy wobec nierozpoznania wniosku przez organ, popiera tenże wniosek przed sądem. Powoływane zaś w uzasadnieniu zażalenia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły innego stanu faktycznego, tj. sytuacji, w której bezpośrednim adresatem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności był jedynie organ (który w rezultacie nie odniósł się do wniosku) i nie wskazano jednocześnie podstawy prawnej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odnosił się do nierozpoznania istoty sprawy w wyniku objęcia rozstrzygnięciem jedynie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z pominięciem postanowienia Burmistrza [...] z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...] zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze. Wskazać bowiem należy, że z treści zawartego w skardze wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej jednoznacznie wynika, iż skarżący wnosił o: wstrzymanie przez sąd - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.- wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] oraz – na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – o wstrzymanie wykonania postanowienia Burmistrza [...] z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...] pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], wydanego w skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji (zgodnie z wytycznymi zwartymi w postanowieniu SKO z dnia 1 lutego 2023 r.). Tymczasem Sąd I instancji w komparycji sentencji zaskarżonego postanowienia wskazał, że rozpoznaje jedynie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Również z uzasadnienia postanowienia Sądu wynika, iż przedmiotem oceny w kontekście dopuszczalności zastosowania ochrony tymczasowej było tylko zaskarżone postanowienie Kolegium. Tym samym zgodzić się należy z autorem zażalenia, że Sąd Wojewódzki nie orzekł o całości żądania skarżącego w tym zakresie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na marginesie wskazać w tym miejscu wypada, że błędnie Sąd podał w "części historycznej" uzasadnienia, iż w skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania uchylonego zaskarżonym postanowieniem postanowienia Burmistrza [...] z dnia 30 września 2022 r. Przeczy temu bowiem treść wniosku. W tym stanie sprawy, przedwczesne jest odniesienie się do pozostałych zarzutów zażalenia kwestionujących merytoryczną ocenę zasadności odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Ponownie zatem rozpoznając wniosek skarżącego złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd I instancji obejmie badaniem żądanie wstrzymania wykonania zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Burmistrza [...] z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...] oraz oceni w pierwszej kolejności - mając na względzie art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. – dopuszczalność złożenia takiego wniosku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.