II SAB/Kr 173/22

SENTENCJA Dnia 12 październik 2022 r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 kwietnia 2022 r. l. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom do wydania aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 r., II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta- i Gminy Wolbrom na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w załatwieniu wniosku z dnia 20 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej drogi gminnej w Gołaczewach. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku 20.04.2022r., 2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 20.04.2022r złożył w Urzędzie Miasta i Gminy Wolbrom wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej drogi gminnej w Gołaczewach. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał na kopię w formie papierowej przesłaną na adres zamieszkania. Pismem WTI.1431.9.2022 z dnia 29.04.2022r. została skarżącemu udostępniona informacja publiczna w postaci odesłana do strony internetowej BIP oraz wskazano Dziennik Urzędowy (znajduje się Uchwała Nr XL/350/2021 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 24 sierpnia 2021 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, drogi powiatowej nr 1123K Chrząstowice – Poręba Górna na odcinku Gołaczewy- Chełm, tj. od km 0+000 do km 5+007 położonej w granicach administracyjnych Gminy Wolbrom). Skarżący zaznaczył, że informacja ta nie była przedmiotem złożonego przez niego wniosku, bowiem wniosek dotyczył pełnej dokumentacji przejęcia z drogi powiatowej na drogę gminną, która pozwoliła dopiero podjąć w/w uchwałę. Skarżący wnioskował również o udostępnienie wszystkich umów, protokołów, ustalonych granic z właścicielami, mieszkańcami przyległych gruntów, działek do tej drogi, jak również pełnej dokumentacji dotyczącej przebudowy tej drogi wraz ze wszystkimi uzgodnieniami i umowami, czego do tej pory również mi nie udostępniono. Również w/w pismem skarżący został "odesłany" do strony internetowej platformy zakupowej, gdzie znajduje się "Rozbudowa systemu kanalizacji sanitarnej Gminy Wolbrom" (nie znajdują się tam wnioskowane informacje, ponadto zgodnie z doktryną prawa oraz licznym orzecznictwem sądów administracyjnych organ zobowiązany może tylko odesłać do strony BIP podając dokładny jej "adres", gdzie znajduje się ściśle związana wnioskowana informacja, platforma zakupowa nie stanowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej). Doszło więc do udostępnienia informacji publicznej niepełnej i innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wniósł o jej oddalenie w całości. Potwierdził fakt złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wskazał, że w piśmie z dnia 29 kwietnia 2022 r. organ poinformował, iż wszelkie dane na temat przejętego odcinka drogi powiatowej nr 1123K obręb Gołaczewy, przebiegającej przez działkę nr [...], znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz Platformie Zakupowej Gminy Wolbrom, przy czym organ wskazał wnioskodawcy linki do odpowiednich stron internetowych. W jednym z linków pojawił się błąd w numerze transakcji, jednakże w BIP znajduje się odnośnik do żądanego postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznych następuje między innymi w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej. W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Judykatura stoi na stanowisku, iż informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, jednakże załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez wskazanie stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem, co też organ uczynił na gruncie przedmiotowej sprawy wskazując skarżącemu linki do stron internetowych w piśmie z dnia 29 kwietnia 2022r. Ponadto wniosek skarżącego budzi także wątpliwości w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 marca 2021 r sygn. akt III OSK 1188/21 stwierdził, iż żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości (a o udostępnienie w takiej właśnie formie wnioskował skarżący), także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości przebieg zdarzeń – w dniu 20 kwietnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a w dniu 29 kwietnia 2022 r. organ odpowiedział pismem wskazującym odesłanie do stron internetowych, gdzie zdaniem organu znajdują się wszelkie żądane we wniosku informacje. Jednak rację ma skarżący, że pod wskazanymi adresami stron internetowych nie mieszczą się odpowiedzi na zadane pytania. Pytanie nr 1 dotyczyło "udostępnienia pełnej dokumentacji dotyczącej przejęcia z drogi powiatowej na drogę gminną", natomiast udzielona odpowiedź kieruje wyłącznie do uchwały nr XL/350/2021 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 24 sierpnia 2021 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, drogi powiatowej nr 1123K Chrząstowice – Poręba Górna na odcinku Gołaczewy- Chełm, tj. od km 0+000 do km 5+007 położonej w granicach administracyjnych Gminy Wolbrom. Niewątpliwie treść uchwały nie stanowi odpowiedzi na wniosek o "udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej przejęcia z drogi powiatowej na drogę gminną". Podobnie pytanie nr 2 dotyczy "udostępnienia wszystkich umów, protokołów, ustalonych granic z właścicielami i mieszkańcami przyległych gruntów, działek do tej drogi, jak również pełnej dokumentacji dotyczącej przebudowy tej drogi wraz ze wszystkimi uzgodnieniami i umowami". Tymczasem drugi ze wskazanych adresów (dopisana ołówkiem transakcja nr 597675) odsyła do tzw. platformy zakupowej i dotyczy postepowania prowadzonego w trybie zamówień publicznych nr WTI.271.2.5.2022.ZP pod nazwą: "Przebudowa drogi gminnej w km od 0+000 do km 5+000 w miejscowości Gołaczewy i Chełm, Gmina Wolbrom". Jest to zatem odpowiedź niepełna, gdyż dotyczy tylko kwestii ogłoszonego przetargu na przebudowę drogi, a na moment udzielania odpowiedzi tj. na 29 kwietnia 2022 r., w zasadzie było to tylko ogłoszenie o przetargu. Tego rodzaju odpowiedź nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem należało przyjąć, że Burmistrz pozostaje w bezczynności w jego załatwieniu i zobowiązać go do załatwienia wniosku – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego, należy zwrócić uwagę, że szczególnie pytanie nr 2 wymaga pogłębionej analizy, albowiem wszystko wskazuje na to, że dotyczy obszernej dokumentacji, jednak nieprecyzyjnie określonej. Tym samym może być to zarówno żądanie dostępu do zbioru akt sprawy (jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę); może być to informacja przetworzona; może podlegać ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych (żądanie "protokołów, ustalonych granic z właścicielami, mieszkańcami przyległych gruntów, działek do tej drogi"). Wreszcie część z żądanych dokumentów może w ogóle nie stanowić informacji publicznej. Rzecz w tym, że pytanie jest ogólne i nieprecyzyjne, a Sąd nie ma wiedzy o tym, jakie dokumenty znajdują się w zasobach organu i czego dokładnie dotyczą. Nie wyjaśnia tego w szczególności również odpowiedz na skargę. Zatem rozpoznając wniosek ponownie organ dokona jego pogłębionej analizy (każdego pytania), w sposób szczegółowy rozważając kwalifikację i ewentualną możliwość udostępnienia poszczególnych informacji zawartych we wniosku. W pkt II wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ pozostawał w bezczynności (bowiem odpowiedź na wniosek nie była prawidłowa), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W okolicznościach tej sprawy Sąd nie dopatrzył się istnienia okoliczności świadczących o szczególnie dużym natężeniu złej woli czy też o lekceważeniu podstawowych norm prawnych po stronie organu. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.