I SAB/Wr 197/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski,, Asesor WSA Iwona Solatycka, , po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi: A. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski pozostawał bezczynny w sprawie Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. G. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Organ, Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 11.07.2022 r. do Organu wpływa wniosek Strony wraz z załącznikami i pobrano od Strony odciski linii papilarnych. W tym samym dniu Strona otrzymuje wezwanie z informacją że wniosek zostanie załatwiony w terminie 6 miesięcy od ostatniego ze zdarzeń: 1) osobiste złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia lub osobistego stawiennictwa po złożeniu takiego wniosku, chyba, że nie wymaga się stosowania takiego stawiennictwa; 2) złożenie wniosku bez braków formalnych lub zostały one uzupełnione; 3) przedłożenie dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub gdy termin na uzupełnienie upłynął bezskutecznie + informacja że bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu (w okresie do dnia 31.12.2022) – art. 100c ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.). Strona została również wezwana o przedłożenie różnych dokumentów (zaświadczeń/oświadczeń/etc.) w terminie 30 dni, a jeśli wskazane w wezwaniu dokumenty zostały już złożone to należy uzupełnić brakujące. Następnie 28 lipca 2022 r. do jednostek Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej Organ zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W odpowiedzi na to pismo jednostka Policji pismem, które wpłynęło do WD w dniu 21.10.2022 r. wskazała, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych bazach danych nie wynika, by pobyt Strony stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejno w następujących dniach do Organu wpływają: – 13.12.2022 r. – ponaglenia na bezczynność; – 14.12.2022 r. – przekazane przez MSWIA zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie; – 02.03.2022 r. – ponaglenie nr 2; – 14.03.2022 r. – przekazane przez MSWiA zażalenie – 04.05.2023 r. – skarga skierowana do sądu administracyjnego. Organ pismem z 25 maja 2023 r. wzywa Stronę do uzupełnienia wniosku o podane w nim dokumenty z pouczeniem, że brak ich dostarczenia spowoduje podjęcie decyzji pobytowej na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie. Na dzień 25.05.2023 r. WD datuje zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania ponaglenia z 12 grudnia 2022 r. W złożonej przez Stronę skardze wniesiono o: – stwierdzenie bezczynności WD mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów; – wyznaczenie 14 dni na załatwienie sprawy; – przyznanie od WD zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych; – wymierzenie Organowi grzywny w wysokości z art. 154 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.; – odszkodowanie w wysokości 3.000,00 zł. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała na podjęte przez Nią czynności w postępowaniu. Podniosła, że postępowanie wszczęte w dniu 11.07.2022 r. winno zostać zakończone 10 sierpnia 2022 r. i Organ pozostaje w bezczynności od ponad 9 miesięcy. W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę na powiadomienia o 6 miesięcznym procedowaniu sprawy oraz okoliczność zwrócenia się z zapytaniem do służb. Wskazał na art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.). Zdaniem Organu skarga została złożona chociaż nie minął termin na załatwienie sprawy Strony przed 15 kwietnia 2022 r. tzn. przed wejściem wspomnianych przepisów art. 100d i 100c. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 39 wskazanej ustaw nowelizującej zmodyfikowany został art. 210 ustawy o cudzoziemcach, który ma zastosowanie w sprawach zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zgodnie z ust. 1 i ust. 2 modyfikowanego art. 210 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych w ust. 2 zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub gdy termin na uzupełnienie upłynął bezskutecznie, to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany przepis obowiązujący od 29 stycznia 2022 r, w żaden sposób nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 11 lipca 2022 r. w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Wspomniany przepis art. 210 nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności jeśli Organ nie przejawia aktywności przed wejściem w życie wspomnianego przepisu jak i od daty jego obowiązywania w sprawie, wychodząc z założenia że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 210 ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie. Tym samym istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi. Ponadto przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie dodawanego przepisu art. 100c – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie WD dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Organ poza: 1) pismem już w dacie wpływu informującym o art. 210 ustawy o cudzoziemcach, o art. 100c ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i zawierającym wezwanie o przedstawieni dokumentów oraz 2) pismem do służb z 28 lipca 2022 r. pozostawał bierny do wpływu skargi Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres bierności ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ zarówno dopuścił się kwalifikowanej formy przewlekłości w postaci pozostawania bezczynnym (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania/bezczynności Organu ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Biorąc zaś pod uwagę zaistniały stan sprawy i mając na uwadze nieznaczne przekroczenie 6 miesięcznego terminu na załatwienie sprawy liczonego od pisma jednostka Policji, które wpłynęło do WD w dniu 21.10.2022 r. - Sąd uznał, że wykazana bezczynność Organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uznał za uzasadnione żądania skargi – na obecnym etapie – z uwagi na wskazane wyżej nieznaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, o przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej jak i o nałożenie na Organ grzywny, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Na marginesie Sąd zauważa, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zasądzania odszkodowań w rozumieniu prawa cywilnego. Wobec braku rozstrzygnięcia WD odnoszącego się do wskazanego wyżej wniosku Strony, Sąd zobowiązał WD do wydania stosownego aktu w terminie 60 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi – punkt V sentencji wyroku.