II OSK 746/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 187/20 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 22 listopada 2019 r., nr SKO.IX/426/4900/23/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 187/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 22 listopada 2019 r., nr SKO.IX/426/4900/23/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 października 2019 r., nr SKO.IX/426/4686/22/2019 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, wskazaną wyżej decyzją z dnia 7 października 2019 r., po rozpoznaniu wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr L.011.2017, ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W., dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb nr [...] w rejonie ul. R., ul. S. i Alei P. w C., umorzyło w całości postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu organ podał m.in., że do organu wpłynęło pismo stanowiące wniosek o stwierdzenie nieważności przywołanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta C. (oraz stanowiące w części wniosek o wznowienie postępowania). Wnioskodawczyni podniosła, że nie została uznana za stronę postępowania mimo, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (działki nr [...]). Wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...] ani nie graniczy z terenem inwestycji (graniczy bezpośrednio z tą częścią działki nr [...] obręb [...] w C., która nie stanowiła terenu inwestycyjnego), ani też nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dokumentu, który stwierdzałby, że obszar oddziaływania inwestycji jest inny, niż przedstawiony w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia 17 sierpnia 2017 r. Wnioskodawczyni wystąpiła następnie o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc podobne argumenty, jak poprzednio. Ponownie rozpatrując sprawę, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została zaskarżona przez J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzji tej zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez błędne przyjęcie, iż przepis ten określa krąg stron postępowania, podczas gdy definicję strony normują przepisy k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez odmówienie skarżącej przymiotu strony, mimo że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego, b. art. 6 k.p.a. przez brak działania organu II instancji na podstawie przepisów prawa, podczas gdy obowiązkiem organu było prawidłowe zastosowanie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 28 k.p.a. przez przyznanie skarżącej statusu strony; c. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez błędne stwierdzenie, że działka [...], obręb [...] w C., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w sposób bezpośredni doprowadziło do nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, d. art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób niebudzący należytego zaufania do władzy publicznej, e. art. 75 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie oględzin terenu, z których w sposób bezpośredni wynikłoby, iż działka [...], obręb [...] w C., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, f. art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, g. art. 80 k.p.a. przez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy działka [...], obręb [...] w C., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, h. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn dla których organ odmówił poszczególnym dowodom wiarygodności, i. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, wskazując że badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") skutkuje jego uchyleniem. Sąd podniósł, że organ powołuje się m.in. na fakt, że wnioskująca nie była stroną postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta C. Postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, jest to nowa sprawa administracyjna. Zatem odwołanie się przez organ jedynie do wyników innego postępowania (zakończonego decyzją, której dodatkowo zarzuca się nieważność) jest wadliwe. Akta innej sprawy i decyzja tam zapadła nie są załącznikami do decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, by wystarczało proste do nich odesłanie (np. w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji). Sąd zaznaczył, że jest to kwestia w niniejszej sprawie kluczowa, jako że chodzi o ustalenie interesu prawnego skarżącej, zatem organ nie może poprzestać na lakonicznych sformułowaniach, które nie mają żadnego odniesienia do zebranych w sprawie dowodów. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może toczyć się nie tylko na żądanie strony, ale i z urzędu. Zatem organ nie jest ograniczony inicjatywą dowodową podmiotu inicjującego takie postępowanie i nie jest jedynie biernym obserwatorem. Ma natomiast obowiązek dokonać wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego (art. 7 k.p.a.). Według Sądu wszystkie te uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 7, 8, 11, 80, 107 § 3 k.p.a., stwarzając podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze powyższe ustalenia i dokonać szczegółowej analizy sprawy pod kątem oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej i jej interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80, 107 § 3 k.p.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte naruszeniem ww. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a sąd w aktach sprawy miał materiał dowodowy pozwalający mu dokonać oceny prawidłowości ustaleń, co do których wskazał, że wymagają ustalenia w ponownie mającym być przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej a skarżąca J.S. nie wykazała, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż brak szerokiego wywiedzenia w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ ponownie rozpoznający sprawę w odniesieniu do kwestii nieprzyznania statusu strony w postępowaniu nieważnościom toczącym się przed tym organem stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ ten po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w tym również akt postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez Burmistrza Miasta C. z dnia 17 sierpnia 2017 r. ustalił, iż J.S. nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiotowej sprawie; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu I instancji organ ponownie rozpoznający sprawę dokonał niepełnych ustaleń faktycznych dotyczących interesu prawnego skarżącej J.S. oraz brak wskazania przez Sąd I instancji wytycznych co do tego co organ odwoławczy winien uwzględnić w uzasadnieniu kolejnej decyzji którą wyda aby odpowiadała prawu. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w ramach rozpoznania skargi oddalenie jej w całości, ewentualnie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż (z powodu wskazanego poniżej) nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały poddane ocenie w pełnym zakresie. W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 80, 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, wywodzącym z możliwości uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu, obowiązek dokonania przez organ wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego w ramach tego postępowania, gdy podmiot żądający nie wykazał posiadania interesu prawnego. Akceptacja takiego poglądu oznaczałaby konieczność przeprowadzenia weryfikacji decyzji pod kątem występowania przesłanek jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w każdym przypadku zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji pochodzącego od kogokolwiek. W orzecznictwie sądowoadminitracyjnym jest prezentowane stanowisko, w pełni aprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, złożenie wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, lecz inicjuje czynności wyjaśniające, które nie obejmują jeszcze badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Zatem na organie właściwym w sprawie w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony, a więc gdy nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy status wnioskodawcy nie jest oczywisty, organ powinien wszcząć postępowanie i na wstępie wyjaśnić zaistniałe wątpliwości. Dopiero po ich wyjaśnieniu w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających – organ jest zobowiązany orzec merytorycznie, bądź też w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 8.03.2023 r., I OSK 1411/21, LEX nr 3537505), tak jak to zostało uczynione w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, organ prowadzący postępowanie zwrócił się do wnioskodawczyni o wskazanie źródeł, z których wywodzi interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie poddał je ocenie. Na tej podstawie przyjął, że interes prawny nie wynika z własności nieruchomości wnioskodawczyni, albowiem nieruchomość ta graniczy wprawdzie z działką, na której został wytyczony teren inwestycji, ale nie z samym terenem inwestycji. Ponadto nieruchomość należąca do wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdził też, że ze wskazanych przez wnioskodawczynię przepisów: art. 2, art. 5 i art. 7 Konstytucji, art. 6-8, 10 oraz 61 § 4 k.p.a., art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, nie można wywieść interesu prawnego, dającego podstawę do uznania jej za stronę w postępowaniu nieważnościowym. Biorąc powyższe pod uwagę należało również podzielić stanowisko wyrażone w drugim z postawionych zarzutów, w którym skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędne uznanie przez Sąd I instancji, że za sprawą zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz częściowo w trzecim zarzucie, w zakresie dotyczącym niepełnego – zdaniem Sądu I instancji – wyjaśnienia ustaleń faktycznych dotyczących interesu prawnego wnioskodawczyni. Natomiast w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w części dotyczącej wytycznych kierowanych przez Sąd I instancji do organu, stracił na znaczeniu, zatem jego ocena stała się niecelowa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. Skład orzekający przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest uzasadnione obciążanie strony, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.