II SA/Rz 1108/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.4112.1.840.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 stycznia 2023 r. nr MOPS.FA.5320.98.21. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi ES (dalej: "Skarżącej") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.4112.1.840.2023, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 31 maja 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci [...], na okres od 1 maja do 30 września 2022 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji podał, że Skarżąca nie umiejscowiła w polskim prawie wyroku Sądu Niemieckiego dotyczącego alimentów przyznanych na rzecz jej dzieci. To zaś wyklucza prawną możliwość uwzględnienia zgłoszonego żądania. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że do wniosku dołączyła odpis wyroku z uwierzytelnionym tłumaczeniem z języka niemieckiego. Tym samym zagraniczny wyrok zasądzający alimenty, uznany w Polsce, staje się tytułem wykonawczym, uprawniającym do egzekucji zasądzonych nim alimentów, po stwierdzeniu jego wykonalności przez sąd polski. Brak było zatem podstaw do odmowy przyznania Skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.4112.1.840.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1993 z późn. zm.) – dalej: "u.p.a.", ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych następuje na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Warunkiem uzyskania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest sytuacja, w której dłużnik alimentacyjny nie realizuje swojego obowiązku wobec osoby uprawnionej, a egzekucja roszczeń alimentacyjnych jest bezskuteczna. Bezskuteczności egzekucji - zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.a. - oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, albo postępowanie upadłościowe, w toku którego w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie otrzymano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 3 u.p.a., do wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć odpowiednio zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia świadczenia. Zwrot "odpowiednio" wskazuje, że wymienione w kolejnych literach materiały, o zróżnicowanym charakterze, powinny być dołączone do wniosku wówczas, gdy okoliczności faktyczne sprawy ich wymagają. Przepisy art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) i e) u.p.a. odnoszą się do różnych przypadków bezskuteczności egzekucji, o jakich mowa w art. 2 pkt 2 tej ustawy. Kolegium podniosło, że art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.a. zawiera regulację odnoszącą się do bezskuteczności egzekucji związanej z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą, w stosunku do dłużnika przebywającego poza granicami RP. W takim przypadku do wniosku należy dołączyć informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W odniesieniu do bezskuteczności egzekucji spowodowanej wymienionymi okolicznościami nie ma zastosowania przepis art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) u.p.a. i nie jest możliwe złożenie oświadczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Udokumentowanie bezskuteczności egzekucji na podstawie innych dowodów, niż wskazane w przepisie, nie jest możliwe. Organ odwoławczy podał, że w opisywanej sprawie Skarżąca złożyła 31 maja 2022 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oświadczając, że zobowiązanym do alimentacji jest ojciec dzieci UD zamieszkały w Niemczech. Do wniosku zostały załączone, dokonane przez tłumacza przysięgłego, tłumaczenia postanowień wydanych przez Amtsgericht [....] (Sąd Grodzki w [....]) sygn. akt [...], dotyczących zasądzenia alimentów na rzecz małoletnich dzieci. Do wniosku zainteresowana dołączyła ponadto informację Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2022 r., z której wynika, że wystąpiła do sądu z wnioskiem o egzekucję alimentów, zasądzonych ww. postanowieniami. W dniu 2 stycznia 2023 r. Skarżąca przedłożyła pismo Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2022 r., przy którym przesłano jej kopię pisma Federalnego Urzędu Sprawiedliwości w Bonn, do wiadomości i uwzględnienia wskazanych kwot w wyliczeniach zaległości alimentacyjnych dłużnika, które nie zostały jeszcze przez zainteresowaną dostarczone do Sądu Okręgowego w [...]. W piśmie tym wskazano, iż na wnioskodawcy spoczywa obowiązek terminowego i rzetelnego sporządzania i dostarczania dokumentów, a zaniechania w tym zakresie mogą skutkować zamknięciem postępowania przez zagraniczne organy egzekucyjne. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie ulega zatem wątpliwości, iż Skarżąca ubiega się o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku z bezskutecznością egzekucji wobec ojca dzieci zamieszkałego za granicą. Bezskuteczność ta, jak wskazano wyżej, wymaga przedłożenia informacji, o której mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.a., która powinna zostać dołączona do wniosku. W opisywanej sprawie informacja taka nie została przez przekazana. Nie mogą jej stanowić przedłożone przez zainteresowaną pisma Sądu Okręgowego w [...], w tym pismo z 29 grudnia 2022 r. z którego jednoznacznie wynika, że dla załatwienia wniosków o egzekucję alimentów konieczne jest dostarczenie przez Skarżącą stosownych dokumentów. Nie można zatem przyjąć, że pismo to stanowi informację właściwego sądu o bezskuteczności egzekucji. Co nie mniej istotne, organ rozstrzygający o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego nie ma podstaw do wystąpienia do sądu o przedstawienie wymaganej informacji. Zgodnie bowiem z art. 25 u.p.a., w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Przypadki, w których organ ustalający prawo do świadczeń jest obowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji odpowiednich informacji reguluje art. 15a u.p.a., a wykaz ten nie zawiera informacji, o jakiej mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.a. Kolegium podniosło, że mając na uwadze powyższe, zasadnie Organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku Skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ES wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) u.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której ustalono, że Skarżąca nie spełnia kryteriów uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego; 2. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. poprzez niepodjęcie czynności dowodowych z urzędu; 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji; 4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Decyzje Organów obu instancji zostały przez WSA uchylone z powodu stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), co polegało na nieprawidłowej ocenie dostarczonego przez Stronę skarżącą materiału dowodowego. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych małoletnich dzieci skarżącej. Przedmiotem skargi Strona skarżąca uczyniła decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] o odmowie przyznania na rzecz dzieci skarżącej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego z powodu niewykazania przez wnioskodawczynię stanu bezskuteczności egzekucji należnych alimentów wobec ojca zamieszkałego za granicą. Zdaniem SKO, złożone przez Stronę pismo z Sądu Okręgowego z dnia 29 grudnia 2022 r., jak również pozostałe przedstawione przez nią dowody, nie potwierdzają bezskuteczności egzekucji w rozumieniu art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e u.p.a. Ta ocena Organu nie jest prawidłowa, o czym zadecydowały następujące motywy. Według art. 15 ust. 1 u.p.a. ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Natomiast w świetle przytoczonego w decyzjach Organów obu instancji art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e u.p.a. do wniosku należy dołączyć odpowiednio zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z: – brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub – brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą, (...). Przytoczony przepis u.p.a. podaje jeden z warunków formalnych wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czyli wymogów otwierających możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku. Według aktualnego na dzień wyrokowania przepisu § 7 § 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. poz. 1341), w przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa, wraz z pouczeniem, pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, pozostawienie przez organ na tej podstawie wniosku bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną organu, o której należy zawiadomić wnioskodawcę. Analogiczne rozwiązania prawne przewidywały obowiązujące w czasie wydawania decyzji przez SKO przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. poz. 1467). Organy oceniając złożone przez skarżącą dowody za niewystarczające do uzyskania wnioskowanego świadczenia, nie tylko naruszyły przepisy wykonawcze do u.p.a. nie wzywając strony do złożenia ich zdaniem wymaganych dokumentów, ale także przepisy ustawy stawiające przed wnioskodawcą konieczność złożenia informacji właściwego sądu – art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e u.p.a. W tym względzie miała miejsce błędna wykładnia w/w przepisu prawa, rzutująca na sposób zakończenia sprawy. Według WSA, skarżąca strona trafnie podkreśla w skardze, że każda informacja z sądu okręgowego o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego wystawionego za granicą wskazująca, że uprawniony nie otrzymuje określonych w tytule wykonawczym alimentów, wypełnia powyższy warunek ustawowy wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia w funduszu. Na podstawie przekazanych do WSA akt administracyjnych sprawy ustalono, że wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego Skarżąca strona złożyła w imieniu swych małoletnich dzieci dnia 31 maja 2022 r. Wraz z wnioskiem Skarżąca przedłożyła Organowi wraz z tłumaczeniami z języka niemieckiego kopie czterech postanowień Sądu Grodzkiego [....] o sygn. akt [...] w sprawie ustalenia kosztów utrzymania dla [...], które powinien ponosić pozwany Ojciec w/w UD. Jednocześnie do swego wniosku Skarżąca załączyła cztery odrębne pisma odnoszące się do powyższych orzeczeń sądu niemieckiego zawierające informację Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o tym, że ES wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] z wnioskiem o egzekucję alimentów, które zostały zasądzone od UD na rzecz swych małoletnich dzieci : [...]. Skarżąca złożyła także zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia brutto w miesiącu maju 2022 r. Zdaniem WSA, wnioskodawczyni składając w imieniu uprawnionych przedłożoną wyżej informację z Sądu Okręgowego spełniła konieczny warunek do uruchomienia postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W przytoczonej informacji pochodzącej od Prezesa Sądu Okręgowego w [...] zawarto bowiem wymagane prawem, tj. treścią art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e u.p.a., oświadczenie o tym, że osoby uprawnione podjęły czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą. Pismo Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 29 grudnia 2022 r., o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji SKO zostało błędnie zinterpretowane przez ten Organ, bowiem nie zaprzecza ono podjęciu wymaganych przez prawo czynności związanych z wykonaniem orzeczeń sądu niemieckiego. Wynika z niego tylko, że przesłano ES kopie pisma Federalnego Urzędu Sprawiedliwości w Bonn do wiadomości i uwzględnienia wskazanych w nim kwot w wyliczeniach zaległości alimentacyjnych dłużnika, które nie zostały przez wnioskodawczynię dostarczone do Sądu Okręgowego. Na jego podstawie nie można uznać jak nieprawidłowo przyjął to Organ odwoławczy, że wnioskodawczyni nie podejmuje czynności prowadzących o wyegzekwowania należności z tytułu zaległych od Ojca alimentów. Z jego treści nie można też wywieść, aby strona zaprzestała tych czynności, jej wnioskowi nie nadano określonego prawem biegu lub, aby nastąpiło zamknięcie postępowania przez zagraniczne organy egzekucyjne. Powyższe okoliczności potwierdzają także załączone do skargi dowody w postaci informacji podpisanych przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 31 maja 2023 r., iż skarżąca dnia 15 lipca 2022 r., podpisała wniosek o wykonanie na terytorium Niemiec postanowień sądu niemieckiego i wniosek ten został wysłany do Bundesamt fur Jüstiz w Bonn, co oznacza że nadano mu wymagany przez u.p.a. bieg. Dlatego należało przyznać Skarżącej rację, że miało miejsce w tej sprawie uchybienie przepisom postępowania wyjaśniającego w administracji polegającego na błędnej ze szkodą dla skarżącej ocenie wymaganego prawem materialnym materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e u.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należało też zauważyć naruszenie przez Organy obu instancji art. 79a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organy nie skierowały do przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych pisma wskazującego przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponadto Organ I instancji opierając swą decyzję odmowną na twierdzeniu o nie umiejscowieniu postanowień sądu niemieckiego dotyczącego alimentów na dzieci skarżącej, nie uwzględnia powołanego przez Stronę w jej odwołaniu art. 115314 K.p.c. W jego świetle tytułami wykonawczymi w Rzeczypospolitej Polskiej są orzeczenia w sprawach alimentacyjnych wydane w państwach członkowskich Unii Europejskiej będących stronami Protokołu haskiego z dnia 23 listopada 2007 r. o prawie właściwym dla zobowiązań alimentacyjnych (Dz. Urz. UE L 331 z 16.12.2009, str. 17) oraz pochodzące z tych państw ugody i dokumenty urzędowe w sprawach alimentacyjnych, objęte zakresem zastosowania rozporządzenia nr 4/2009. Przytoczony przepis K.p.c. określa katalog tytułów wykonawczych będących przedmiotem automatycznego wykonania bez potrzeby nadawania klauzuli wykonalności. Tytuły te stanowią podstawę egzekucji na równi z krajowymi tytułami wykonawczymi, warunkiem jest ich wykonalność w państwie pochodzenia (T. Bielska-Sobkowicz [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom V. Art. 1096-1217, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 1153(14).). Nie było zatem potrzeby nadawania przedłożonym postanowieniom sądu niemieckiego klauzul wykonalności, jak sugerowałoby to wywody uzasadnienia decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy [...]. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej złożonego w imieniu jej dzieci, Organy zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględnią dokonaną wyżej ocenę prawną ich działań, co powinno prowadzić do nadania właściwego biegu wnioskowi skarżącej o przyznanie na rzecz uprawnionych małoletnich dzieci świadczeń w funduszu alimentacyjnego. Bez wypełnienia powyższych wytycznych wydane w sprawie decyzje ponownie będą wadliwe, co spowoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na ich brak, wynikający z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.