II OSK 612/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 100/20 w sprawie ze skarg M.L., J.B. oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2019 r. znak DON.7100.206.2019.WEJ w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1.1. Wyrokiem z 10 września 2020 r., VII SA/Wa 100/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargi M.L., J.B. oraz Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 13 listopada 2019 r. znak DON.7100.206.2019.WEJ, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 1.2. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 19 sierpnia 2016 r. nr 709/2016, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB) z 11 marca 2015 r. nr 21/2015, uchylił tę decyzję w całości i orzekając nakazał Gminie [...], M.L. i J.B. wykonanie, pod nadzorem osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w budynku przy ul. [...] w K., koniecznych robót budowlanych usuwających stan zagrożenia życia lub zdrowia użytkowników lokali mieszkalnych, szczegółowo określających ich zakres. Powyższą decyzją organ wojewódzki ponadto ustalił termin wykonania nakazanych robót do 30 czerwca 2017 r. oraz zakazał Gminie [...], M.L. i J.B. użytkowania budynku przy ul. [...] w Krakowie do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mogących powodować zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, z wyłączeniem lokali nr [...] i [...] w budynku frontowym, wobec których na podstawie art. 68 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) wydana została decyzja PINB z 20 stycznia 2014 r. nr 5/2014, nakazująca opróżnienie. 1.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 100/20 kolejno wskazano, że M.L. i J.B. wnieśli skargę na w/w decyzję MWINB, a WSA w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. II SA/Kr 1297/16, skargę tę oddalił. Od powyższego wyroku M.L. i J.B. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 1.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że M.L. i J.B. wnieśli o zmianę decyzji MWINB nr 709/2016 w zakresie, w jakim określono w niej termin na wykonanie nakazanych robót. We wniosku podniesiono, że termin wykonania obowiązku nie może zostać dochowany z przyczyn obiektywnych. Niektóre lokale w budynku są zasiedlone, co uniemożliwiać ma rozpoczęcie prac budowlanych. Wnioskodawcy wypowiedzieli umowy najmu zasiedlonych nadal lokali mieszkalnych oraz wytoczyli przeciwko lokatorom, którzy nie opuścili dobrowolnie lokali, powództwa o ich opróżnienie. Ponadto podano, że przeprowadzenie prac budowlanych utrudnia skomplikowana sytuacja prawna nieruchomości, znanych jest trzech współwłaścicieli nieruchomości, którymi są wnioskodawcy i Gmina [...], przy czym udział wnioskujących w prawie własności nieruchomości jest niewielki. Podniesiono, że nieruchomość nie przynosi zysków mogących sfinansować konieczne roboty, w konsekwencji czego współwłaściciele nieruchomości potrzebują odpowiedniej ilości czasu na zebranie potrzebnych środków finansowych do wykonania decyzji nakazowej. 1.5. MWINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany własnej decyzji z 19 sierpnia 2016 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M.L. i J.B. na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 marca 2019 r. II OSK 1104/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Kr 1297/16 oddalił tę skargę kasacyjną. 1.6. MWINB postanowieniem z 17 czerwca 2019 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a na jego wezwanie wnioskodawcy pismem z 1 lipca 2019 r. wyjaśnili, że wykonanie wszystkich obowiązków jest niemożliwe, ponieważ w budynku znajdują się lokale mieszkalne, które wbrew woli właścicieli nieruchomości zajmowane są przez lokatorów, mimo wydania wyroków zobowiązujących do ich opuszczenia i opróżnienia. Przymusowe wyegzekwowanie uwarunkowane jest przedstawieniem przez Gminę [...] lokali zamiennych bądź socjalnych. Wykonanie części prac w obecności lokatorów może stanowić poważne niebezpieczeństwo dla ich zdrowia, a nawet życia, w szczególności w sytuacji, gdy w związku z wykonywaniem robót naprawczych zachodzi konieczność zastosowania środków i substancji chemicznych lub prowadzenia prac wiążących się z naruszeniem konstrukcji budynku. Częstokroć sami lokatorzy skutecznie uniemożliwiają dokonanie jakichkolwiek napraw poprzez odmowę udostępnienia zamieszkiwanych przez siebie lokali lub niewyrażanie zgody na podjęcie konkretnych działań. Z tych przyczyn adresaci decyzji nie mieli i w dalszym ciągu nie mają obiektywnej możliwości wykonania obowiązków. 1.7. Dalej w wyroku VII SA/Wa 100/20 przywołano, że decyzją z 5 sierpnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), MWINB odmówił zmiany własnej decyzji z 19 sierpnia 2016 r. 1.7.1. W uzasadnieniu tej decyzji odmownej organ I instancji wskazał, że za zmianą decyzji dotychczasowej nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony, została ona wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 uPb w związku ze stwierdzeniem, że budynek przy ul. [...] w K. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zagrażającym życiu lub zdrowiu jego użytkowników. Mając na uwadze powyższe, a także stan techniczny przedmiotowego budynku, MWINB stwierdził, że dalsze zwlekanie z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości nie leży w interesie społecznym rozumianym jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa. Działania organów nadzoru budowlanego służą ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa, uwzględnienie interesu strony w zmianie terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji dotychczasowej kolidowałoby z obowiązującym porządkiem prawnym. Zmiana ta prowadziłaby do utrzymania stanu niezgodnego z prawem, a tym samym stałaby w sprzeczności z interesem społecznym, polegającym na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia oraz usunięcia zagrożenia ze strony przedmiotowego budynku. 1.7.2. Sąd przywołał dalej, że w ocenie organu I instancji kwestie dotyczące wykonalności obowiązku wynikającego z ww. decyzji ostatecznej nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a., zaś mogą być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organowi wojewódzkiemu wiadomym było z urzędu, że w postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z 19 sierpnia 2016 r. został wniesiony przez Gminę [...] zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Prawomocnym wyrokiem z 21 listopada 2018 r. II SA/Kr 1279/18, WSA w Krakowie oddalił skargę na postanowienie MWINB wydane w tym przedmiocie. Zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wniesiony przez M.L. i J.B. skutkował wydaniem stosownych postanowień, w tym zakresie w wyroku wskazano, że są one kontrolowane przez WSA w Krakowie w odrębnych sprawach. 1.7.3. W wyroku VII SA/Wa 100/20 wskazano dalej, że odwołanie od decyzji odmownej MWINB złożyli M.L. i J.B., a GINB powołaną na wstępie decyzją z 13 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. 1.7.4. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie, iż budynek jest "w stanie ogólnym złym, zagrażającym bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi" i "Należy niezwłocznie wykonać roboty zabezpieczające doraźnie konstrukcję obiektu po wykonaniu których możliwa będzie bezpieczna eksploatacja obiektu", nastąpiło już w 2006 r., co zostało odnotowane w ekspertyzie. Obowiązki w sprawie usunięcia nieprawidłowości zostały nałożone 11 marca 2015 r. decyzją PINB, natomiast inicjowane przez skarżących postępowania sądowoadministracyjne w sprawie są prowadzone od 2014 r. W sprawie zapadł też wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II OSK 1104/17, oddalający skargę kasacyjną odwołujących się w sprawie dotyczącej źródłowej decyzji nakazowej. GINB zacytował fragment uzasadnienia przywołanego wyroku: "Zgodnie z art. 66 ust. 2 prawa budowlanego decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Oznacza to, że decyzja taka wywołuje bezpośrednie skutki prawne. Z tych względów podnoszone przez skarżących kasacyjnie trudności w wykonaniu decyzji są niezasadne". Organ odwoławczy wskazał, że jest związany ww. stanowiskiem NSA. Zdaniem GINB zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie stron leży wykonanie nałożonych obowiązków, tj. usunięcie nieprawidłowości mogących powodować zagrożenia dla mienia i ludzi. W kontekście powyższego, w uznaniu organu odwoławczego prolongata terminu wykonania nałożonych obowiązków, a tym samym utrzymywanie występujących zagrożeń, nie znajduje uzasadnienia. 1.7.5. Skargę na tę decyzję GINB wywiedli M.L. i J.B., ponawiając zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. 1.7.6. Skargę na powyższą decyzję GINB wniosła także Gmina [...], wnosząc o zmianę terminu wykonania prac objętych nakazową decyzją. Skarżąca podniosła, że błędne jest twierdzenie organu, iż nie zachodzą przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za zmianą przedmiotowej decyzji. Aktualnie nieruchomość jest zamieszkana przez cztery rodziny, w stosunku do trzech zostały wytypowane lokale przez gminę, do których zostaną skierowane w najbliższym czasie, w stosunku do jednej rodziny obowiązek dostarczenia lokalu ciąży na B.L. Sporna nieruchomość w dużej mierze została opróżniona z lokatorów, wobec powyższego nie zachodzi sytuacja, w której zagrożone byłoby czyjeś życie lub zdrowie. Prokuratura Rejonowa pod sygn. akt [...] prowadziła postępowanie w sprawie narażenia mieszkańców kamienicy przy ul. [...] na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu poprzez zaniechanie prac remontowo-budowlanych, wydając 28 maja 2014 r. postanowienie o umorzeniu dochodzenia. 1.7.7. W odpowiedziach na skargi organ centralny wniósł o ich oddalenie. 2.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargi oddalił. 2.1.1. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że złożony w trybie art. 155 K.p.a. wniosek o zmianę decyzji z 19 sierpnia 2016 r., w świetle argumentacji w niej zawartej, służy weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, których prawidłowość potwierdzono w postępowaniu sądowoadministracyjnym i już z tego powodu wniosek ten winien być nieuwzględniony. W niniejszej sprawie uszło uwadze organów, że wnioskodawcy nie uzyskali zgody stron biorących udział w postępowaniu, tj. Gminy [...] oraz E.F., ustanowionej kuratorem dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli budynku. Jednakże w ocenie tegoż sądu powyższe uchybienia organów nie miały wpływu na treść rozstrzygnięć wydanych w sprawie. 2.1.2. Zdaniem sądu pierwszej instancji słusznie organ odwoławczy przywołał art. 47 uPb i podniósł, że czekanie na eksmisję pozostających w budynku lokatorów nie może być argumentem za zmianą terminu usunięcia nieprawidłowości. Argumentem tym nie jest także skomplikowana sytuacja właścicielska omawianego budynku, jak też sytuacja finansowa właścicieli budynku. Sąd a quo podkreślił także fakt, że skarżący wszczęli szereg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących konieczności wykonania nakazów zawartych w dotychczasowej decyzji ostatecznej. To zachowanie skarżących, prowadzące do kilkuletniej zwłoki w wykonaniu obowiązku przeprowadzenia określonych robót budowlanych, mających istotne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpiecznych i nie zagrażających życiu i zdrowiu warunków korzystania z budynku nie może liczyć na usprawiedliwienie. Nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że zmiana ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania określonych w niej obowiązków byłaby uzasadniona słusznym interesem stron. 2.1.3. W ocenie sądu pierwszej instancji za słusznym interesem wnioskodawców nie przemawiają także podnoszone przez Gminę [...] okoliczności, że w związku z opróżnieniem ze znacznej większości lokatorów omawianego budynku nie zachodzi sytuacja, w której zagrożone byłoby życie lub zdrowie. Powyższa argumentacja dotyczy treści merytorycznej decyzji i niejako neguje fakt, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 uPb mają charakter związany. 2.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.L. oraz J.B. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. 2.3. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, a to naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że: a) słuszny interes stron oraz ważny interes społeczny nie przemawia za zmianą decyzji MWINB z 19 sierpnia 2016 r. w zakresie, w jakim decyzja ta określa termin na wykonanie robót w budynku przy ul. [...] w K., b) zmiana decyzji nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 uPb wyłącznie w zakresie zmiany terminu ich wykonania nie jest dopuszczalna na podstawie art. 155 K.p.a., c) dokonanie wnioskowanej przez skarżących zmiany terminu wykonania robót określonych w decyzji MWINB z 19 sierpnia 2016 r., wymaga uzyskania zgody kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli nieruchomości, na której położony budynek przy ul. [...] w K. Skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od GINB na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 2.4. W ocenie skarżących kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 155 K.p.a. powinna prowadzić do wniosku, że zgoda na zmianę ostatecznej decyzji w rozumieniu tego przepisu dotyczy zgody strony, do której decyzja ostateczna została skierowana, tj. której zostały przyznane pewne prawa lub na którą nałożone zostały pewne obowiązki. Na mocy decyzji ostatecznej MWINB żadne obowiązki nie zostały nałożone na innych niż skarżący oraz Gmina [...] współwłaścicieli tejże nieruchomości; decyzja ta nie przyznała im również żadnych dodatkowych praw. Co więcej, wnioskowana przez skarżących zmiana nie oznacza zniesienia obowiązków nałożonych na skarżących oraz Gminę [...], ale jedynie ich przesunięcia w czasie, zatem nawet gdyby obowiązki te wywierały skutki prawne lub faktyczne na prawa lub obowiązki pozostałych właścicieli nieruchomości, których prawa reprezentowane były przez kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu, to dokonanie takiej zmiany nie zmieniałoby tychże hipotetycznych skutków. 2.5. W odpowiedzi Gminy [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej uwzględnienie w całości. Gmina ta podziela pogląd skarżących kasacyjnie, że zmianie decyzji MWINB z 19 sierpnia 2016 r. nie sprzeciwia się interes społeczny, gdyż zmiana polegać ma nie na zniesieniu obowiązków nałożonych na współwłaścicieli budynku, ale na przesunięciu w czasie terminu wykonania prac do chwili, gdy stanie się to faktycznie możliwe. 2.6. Na rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.2. Nie dostrzegając podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, Sąd rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach podniesionej podstawy, którą ocenić należy jako nieusprawiedliwioną, a wyrok odpowiadający prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 3.3. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty podważające zasadność ustalenia w decyzji źródłowej MWINB z 19 sierpnia 2016 r. terminu wykonania nałożonych na skarżących robót budowlanych, są zupełnie bezskuteczne. Prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. postępowanie, w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja, nie mogło mieć za przedmiot weryfikacji decyzji nakazowej MWINB, o zmianę której skarżący kasacyjnie występowali. Umyka uwadze skarżących kasacyjnie, że ocena decyzja nakazowej nastąpiła w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdzie skarga na tę decyzję została oddalona (wyrok II SA/Kr 1297/16), a wyrok ten się uprawomocnił (w następstwie wyroku II OSK 1104/17 o oddaleniu skargi kasacyjnej). Podnoszenie zatem argumentów przeciwko zasadności wyznaczenia w decyzji MWINB z 19 sierpnia 2016 r. terminu wykonania oznaczonych robót pozbawione jest doniosłości, chociażby z uwagi na regulację zawartą w art. 190 zd. 2 Ppsa. 3.4. Trafnie sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku wskazywał, że istotą sprawy było dokonanie oceny ziszczenia się przesłanki dopuszczalnej modyfikacji ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie). Sąd wojewódzki słusznie akcentował, że zmiana w trybie art. 155 K.p.a. musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację decyzji dotychczasowej osiągnięty. Interes (strony – uwaga Sądu) ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony, oceniając zaś, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony czy interes społeczny przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej, należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony, lecz ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Sąd Naczelny podziela ten pogląd sądu pierwszej instancji, gdzie przypominając, iż decyzję nakazową wydano na podstawie art. 66 ust. 1 uPb, podzielono stanowisko organów nadzoru budowlanego, że brak było podstaw do przyjęcia, aby ziściły się przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawców decyzji zmieniającej decyzję dotychczasową. Nie jest trafny zarzut kasacyjny, jakoby sąd pierwszej instancji miał wykluczyć dopuszczalność zmiany decyzji nakazowej wydanej na podstawie art. 61 ust. 1 uPb w zakresie ustalonego w takiej decyzji terminu wykonania obowiązku. Przeczy temu wyraźne stanowisko sądu a quo wyrażone na s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyrażone w tej kwestii. Z tego względu zarzucanie sądowi pierwszej instancji, że wyraził odmienny pogląd (por. pkt 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej) jest chybione. 3.5. Nie jest także skuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 155 K.p.a., gdy idzie o ocenę braku ziszczenia się przesłanki słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. W tym aspekcie Sąd Naczelny podziela ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji eksponującego, iż oczekiwane rozstrzygnięcie przez wnioskodawców w sprawie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków prowadziłoby do utrzymywania stanu niezgodnego z prawem, gdy idzie o zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku ze stanem budynku przy ul. [...] w K. Nadto w tym aspekcie brak było podstaw do przyjęcia, że argumentem za ziszczeniem się przesłanki z art. 155 K.p.a. miałaby być skomplikowana sytuacja właścicielska czy sytuacja finansowa właścicieli. Trafnie także wskazywano na podejmowane przez właścicieli różnorakie postępowania, które na kilka lat odsunęły w czasie działania naprawcze, gdy chodzi o stan techniczny przedmiotowego budynku. Słusznie również sąd pierwszej instancji nie doszukał się interesu społecznego w zmianie ustalonego pierwotnie terminu wykonania nakazanych robót. Przyjdzie dostrzec, że jednym z podmiotów zobowiązanych do ich wykonania jest Gmina [...], która była chociażby zobowiązana do dostarczenia lokali zastępczych dla lokatorów budynku. Z tego względu trudności związane z dostarczeniem tych lokali, uwarunkowane działaniem samych współwłaścicieli nieruchomości, nie mogły stanowić przekonania o ziszczeniu się przesłanki z art. 155 K.p.a. 3.6. Skarżący kasacyjnie, zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, mają rację tylko w tym zakresie, w jakim podnoszą, iż sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, dokonując wykładni art. 155 K.p.a., że organy pominąć miały uzyskanie zgody na zmianę decyzji kuratora ustanowionego dla osób nieznanych z miejsca pobytu, a będących współwłaścicielami przedmiotowego budynku. W zaskarżonym wyroku wyrażony został pogląd, wedle którego "przez zgodę, o której mowa w art. 155 K.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu". Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (przywołano na wsparcie wyrok NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane), dodatkowo podkreślając, że zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Dalej sąd pierwszej instancji stwierdził, iż uszło uwadze organów, że wnioskodawcy (tj. skarżący kasacyjnie – uwaga Sądu) nie uzyskali zgody stron biorących udział w postępowaniu, tj. Gminy [...] oraz E.F. (a nie "F." – jak na s. 14 zaskarżonego wyroku – uwaga Sądu), ustanowionej kuratorem dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli budynku, lecz w ocenie sądu a quo powyższe uchybienie organów nie miały wpływu na treść rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Zdaniem Sądu Naczelnego zgoda kuratora ustanowionego dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli budynku, dla zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakazowej, nie była konieczna. Istotą przesłanki zgody strony dla zmiany lub uchylenia decyzji jest ochrona praw nabytych na mocy decyzji ostatecznej. Dotychczasowa decyzja MWINB nie przydawała reprezentowanym przez kuratora nieznanym z miejsca pobytu współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w K. żadnych praw, nie nakładała na takie podmioty żadnego obowiązku, przeto nie sposób uznać, że konieczną przesłanką, aby dokonać zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej, miałoby być wyrażenie zgody przez tegoż kuratora nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli budynku. 3.7. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionej podstawie.