II OSK 730/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1201/20 w sprawie ze skarg D. B., A. K. i P. B. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia 5 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek D. B., A. K. i P. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1201/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skarg D. B., A. K. i P. B. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia 5 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w rejonie ulicy R. w M. oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Rada Miejska M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten nie wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, 2. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie polegające na ustaleniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. symbolem 4.2.35.M1 w sytuacji, gdy Sąd nie uwzględnił rozróżnienia co do treści i sposobów zapisu i interpretacji postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M." oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w uchwale Nr ... Rady Miejskiej M. z dnia 5 lutego 2019 r. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 przez oddalenie skargi oraz w pkt 2 przez zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. B., A. K. i P. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku organu, Sąd Wojewódzki zasadnie przyznał skarżącym legitymację skargową, skoro zakwestionowane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące nieruchomości będących ich własnością nie są zgodne z ich zamierzeniami inwestycyjnymi, a konkretnie pozbawiają skarżących prawa do jakiegokolwiek zabudowy wobec przeznaczenia przedmiotowych działek gruntowych zasadniczo pod tereny zielone. Zaznaczyć należy, że według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15). W wyroku z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12 NSA zaznaczył, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., w aspekcie prawa do rozpatrzenia sprawy przez Sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W świetle powyższych uwarunkowań prawnych nie można było uwzględnić zarzutu kasacyjnego, w którym organ wskazuje na brak legitymacji procesowej skarżących z uwagi na to, iż sytuacja przedmiotowych działek nie uległa zmianie, gdyż przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego nie miały one charakteru budowlanego. Tymczasem fakt, że we wcześniejszym planie miejscowym nieruchomości skarżących nie miały przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową nie oznacza, iż utrzymanie takiego ich charakteru w nowym planie nie narusza ich interesu prawnego. Skarżący mogą bowiem poprzez zaskarżenie planu miejscowego dochodzić takiego ukształtowania zasad zagospodarowania własnych działek gruntowych, które będzie odpowiadać ich aktualnemu interesowi prawnemu związanemu z prawem własności nieruchomości, odrębnym zaś zagadnieniem jest ocena zasadności skargi. Zauważyć trzeba, że skarżący wykazując swoje uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powołali się na okoliczność, iż na podstawie zmienionego w 2013 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. – stanowiące ich własność działki gruntowe zostały przeznaczone kierunkowe jako teren zabudowy mieszkaniowej, natomiast w uchwalonym 5 lutego 2019 r. nowym planie miejscowym nieruchomości skarżących objęte zostały terenem obudowy ekologicznej cieków wodnych, a w niewielkich fragmentach terenem dróg publicznych i terenem rolniczym. W takich okolicznościach sprawy niewątpliwie należało uznać, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżących, a zatem otwarta była droga do merytorycznego rozpoznania skargi. Jak wyjaśniono w piśmiennictwie, rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808). Obowiązkiem Sądu była zatem ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; 26 października 2016 r. II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15, 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Istotne jest też zaakcentowanie, że gmina korzystając z władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu miejscowego obowiązana jest stosować rozwiązania, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Niewątpliwie rozstrzyganie konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo rzetelnego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności, której dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazywany obowiązek równoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu – stanowi zasadę unormowaną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Oprócz powyższych zasad sporządzania planu miejscowego, rzeczą Sądu Wojewódzkiego była również ocena prawidłowości trybu, w jakim uchwalono przedmiotową Uchwałę. Uwzględniając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodzić się należało z wnioskami Sądu Wojewódzkiego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości skarżących, bowiem organ gminy określił ich przeznaczenie sprzecznie z ustaleniami Studium, a w konsekwencji ograniczył nadmiernie możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącym. Jako niezasadny należało uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem tego przepisu wskazał w uzasadnieniu wyroku również na przepis art. 20 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Trafnie Sąd Wojewódzki wywiódł, iż z wymienionych przepisów wynika dla organu stanowiącego obowiązek kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium, które z kolei w planie miejscowym podlegają doprecyzowaniu w taki sposób, aby nie doszło do ich zmiany lub modyfikacji. Stosując powyższe kryteria Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego – w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących – pozostają w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta M. (dalej: Studium). Mianowicie z niespornych ustaleń zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, że działki skarżących oznaczone ew. nr [...] objęte zostały w planie miejscowym zasadniczo jednostkami o symbolu 4ZE, 5ZE (tereny obudowy ekologicznej cieków wodnych) i częściowo jednostką o symbolu 15 KDD (teren dróg dojazdowych) oraz jednostką 16R (teren rolny), na których obowiązuje zakaz zabudowy, podczas gdy w Studium przedmiotowe działki gruntowe położone są w obszarze oznaczonym symbolem 4.2.35.M1 – co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niskiej intensywności, M1 – nieruchomości i obiekty mieszkaniowe jednorodzinne, mieszkaniowe wielorodzinne typu mały dom. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki oceniając zakwestionowane ustalenia planu miejscowego w relacji do Studium, uwzględnił nie tylko rysunek Studium, ale też całokształt jego zapisów istotnych w sprawie. Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych zapisów studium, przy czym w zależności od ich szczegółowości może być silniejszy lub słabszy. Rzecz w tym, że w rozpoznawanym przypadku zawarto w tekście Studium ustalenia jednoznacznie wskazujące na kierunek przeznaczenia terenu 4.2.35.M1, bowiem w tabeli (str. 106) określono wyłącznie przeznaczenie dominujące – M1, a więc przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, wskazano też przeznaczenie niedopuszczalne (U4, UP) i nie określono przeznaczenia równorzędnego, dopuszczonego bądź wskazanego. Zaznaczyć należy, że stosownie do treści §11 ust. 1 pkt 2 pod pojęciem przeznaczenia dominującego – należy rozumieć, iż określone z nazwy przeznaczenie terenu odnosi się do przeważającej powierzchni nieruchomości położonych w granicach każdego wyznaczonego graficznie na rysunku studium terenów. Z przytoczonych ustaleń Studium wynika ewidentnie, że przedmiotowym działkom skarżących, objętych terenem 4.2.35.M1 przypisano wyłącznie przeznaczenie dominujące, co oznacza, że każda z nieruchomości w przeważającej części ich powierzchni objęta jest kierunkowo przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że realizacja ustaleń Studium mogła polegać na ustaleniu w planie miejscowym dla działek skarżących w całości przeznaczenie pod tereny zielone i pod komunikację, jako uzupełnienie dla pozostałych działek o przeznaczeniu mieszkaniowym. Wbrew stanowisku organu, podstawą do wprowadzenia takiego rozwiązania nie mógł być §11 ust. 7 Studium, w którym przyjęto, że w przyszłych planach miejscowych dopuszcza się wprowadzenie, w granicach wyznaczonych w studium terenów, dodatkowego zagospodarowania przynależnego tym terenom, z zastrzeżeniem, iż nie naruszy to ładu przestrzennego. W żadnym razie przytoczony zapis Studium, określający przynależne zagospodarowanie terenów w postaci m.in. dróg publicznych, czy powierzchni zielonej nie uprawniał organu gminy, aby w planie miejscowym wybrane nieruchomości, konkretnie działki skarżących, w całości przeznaczyć pod "przynależne zagospodarowanie", wyłączając jednocześnie przeznaczenie dominujące. Z §11 ust. 7 Studium wynika wyłącznie możliwość określenia w planie miejscowym postanowień wprowadzających zagospodarowanie przynależne w uzupełnieniu do przeznaczenia dominującego, przykładowo zabudowy mieszkaniowej. Bezprzedmiotowa jest również przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca możliwości zastosowania na danym terenie przeznaczenia "dopuszczonego" (§ 11 ust. 1 pkt 4), skoro w zamieszczonej w tekście Studium tabeli takiego przeznaczenia nie wskazano dla terenu 4.2.35.M1. Z podanych przyczyn należało uznać, że żadne z ustaleń Studium, w tym powołany przez organ §5 oraz §13, nie uprawniały organu stanowiącego do określenia w planie miejscowym przeznaczenia spornych działek pod tereny zieleni, roli i komunikacji. Niewątpliwie zaskarżona część Uchwały pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, co warunkowało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Warto w tym miejscu odnotować, że taką sytuację, gdy w planie miejscowym wprowadza się zakaz zabudowy dla terenu określonego w studium jako wskazanego do zabudowy – kwalifikuje się w doktrynie jako naruszenie wymogu z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018 r., 10. Wydanie, str. 218). Niezależnie od powyższego zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości skarżących skutkujące zakazem ich zabudowy, świadczy o przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wobec braku zarzutu kasacyjnego dotyczącego przepisów art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zagadnienie to nie wymagało jednak szerszej oceny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony z tego względu, że odpowiedź na skargę kasacyjną złożona została z przekroczeniem terminu ustawowego, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. ----------------------- 8