I OSK 2288/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 580/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz A. K. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 580/21 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego Z. K. i K. K. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dwoje jej dzieci od dnia [...] października 2017 r. do [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wobec skarżącej w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do [...] lipca 2018 r. Na tej podstawie Burmistrz, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci skarżącej przyznane decyzją z dnia [...] października 2017 r. na okres od dnia [...] października 2017 r. do [...] lipca 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i decyzja ta, z dnia [...] grudnia 2020 r., stanowiła przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń wychowawczych. Ustalenie takie ma ten skutek, że organ właściwy do załatwienia danej sprawy administracyjnej, z tą chwilą posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie. Sąd Wojewódzki wskazał, że Burmistrz, nie jest uprawniony do podważania informacji Wojewody i poczynionych ustaleń, nie jest też uprawniony, aby w tym zakresie dokonywać własnych ustaleń. Burmistrz jest związany ustaleniem Wojewody dokonanym na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy, o stosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. K. , zarzucając naruszenie przez Sąd Wojewódzki: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażające się w braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2. art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji w sytuacji gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie celem ustalenia czy skarżąca faktycznie nabyła prawo do świadczeń w Norwegii oraz czy je pobierała; 3. art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez uchylenie decyzji podczas, gdy nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje już wcześniej skonsumowane, czyli decyzje, których okres zasiłkowy upłynął; 4. naruszenie art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem, opartej na błędnej wykładni przepisów, co całkowicie podważa zaufanie obywateli do organów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II 1372/17 na okoliczność ustalenia kierowania gróźb karalnych przez D. K. wobec A. K. , braku porozumienia, negatywnego nastawienia D. K. do A. K. , co w konsekwencji przełożyło się na brak wiedzy A. K. w przedmiocie sytuacji majątkowej i finansowej D. K. . Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "kodeksu postępowania administracyjnego" oraz "ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci" jednocześnie nie powołała pełnych nazw tych ustaw. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019, poz. 2407 - dalej jako: u.p.p.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Czyniąc uwagę porządkującą wskazać trzeba, że ograny orzekające w niniejszej sprawie powołały następującą podstawę prawną swoich działań: art. 16 ust. 6 u.p.p. oraz art. 27 ust. 1 u.p.p. i na zasadności zastosowania tych przepisów koncentruje się skarga kasacyjna. Przepis art. 16 ust. 6 u.p.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowił, że w przypadku gdy wojewoda (...) ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba - podlega - ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie art. 2 pkt 15 u.p.p., ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm. – dalej jako: "rozp.883/2004") oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). Według art. 1 lit. z rozp.883/2004 określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Badając zasadność złożonej skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę, że wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.p. nie jest celem samym w sobie. Służyć ma ono urzeczywistnieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak natomiast wynika pkt. 12 preambuły do rozp.883/2004 oraz Artykułu 10 rozp.883/2004 regulacje te mają służyć m.in. przeciwdziałaniu kumulacji świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres, przy czym w świetle zasady proporcjonalności należy zadbać o to, by zasada uwzględniania okoliczności lub wydarzeń nie prowadziła do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów. A zatem, zważywszy na powyższe, wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.p. służyć ma urzeczywistnieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dlatego też rolą wojewody nie jest jedynie wstępne zaopiniowanie sytuacji osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p., ale - ustalenie - czy w konkretnym przypadku mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Warunkiem koniecznym poczynienia tych konkretnych ustaleń jest niewątpliwie prawidłowa weryfikacja okresu, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie. Konsekwentnie też, z woli samego ustawodawcy, decyzja wydawana w trybie art. 16 ust. 6 u.p.p. ma dotyczyć "okresu, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Nie można natomiast inaczej interpretować "ustalenia podlegania ustawodawstwu", niż wskazania przepisu koordynacyjnego, który - w tym konkretnym przypadku - z faktem zatrudnienia D. K. w Norwegii, wiązałby podstawę do podlegania ustawodawstwu tego państwa ze skutkiem rodzącym tytuł do świadczenia rodzinnego za wskazany okres. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii pozostaje konsekwentne. Należy bowiem zauważyć, że w zbliżonym stanie prawnym, na gruncie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U.2021.1162) przyjmowano, że nie można inaczej rozumieć "ustalenia podlegania ustawodawstwu", jak tylko jako wymóg: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. I OSK 556/10). Konsekwentnie stanowisko dotyczące prawidłowej wykładni przepisu art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U.2021.1162) zostało podzielone w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. sygn. I OSK 1481/19. W sposób spójny, należało również interpretować przepisy art. 16 ust. 6 u.p.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten określa i doprecyzowuje tryb postępowania w sytuacjach współpracy gminy (organ przyznający świadczenia w systemie krajowym) z wojewodą (organ przyznający świadczenia w sprawach z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego). Równolegle obowiązek współpracy organów w sprawach koordynacji wynikał z art. 28 u.p.p. w zw. z art. 7b k.p.a. który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej są zobligowane do współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Związanie ustaleniem wojewody o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie może być interpretowane w sposób godzący w istotę praworządności. W sytuacji, gdy beneficjent świadczenia wychowawczego zgłasza konkretne zastrzeżenia, co do prawidłowości ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez wojewodę informacji o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informacja ta nie może być utożsamiana z upoważnieniem organu właściwego do działania w całkowitym oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Prowadziłoby to do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów, w istocie wypaczając cele koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy, trafnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 16 u.p.p. w niniejszej sprawie. W konsekwencji, za zasadny uznać należało również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ani organ I, ani organ II instancji nie skonfrontowały stanowiska skarżącej kasacyjnie z danymi wynikającymi z informacji wojewody, na podstawie której wydano zaskarżone decyzje. Tymczasem, A. K. domagała się aby - w jej konkretnej sytuacji - nie poprzestawać na deklaracjach D. K. (które jak należy wnioskować na podstawie akt, zostały przyjęte za podstawę ustaleń faktycznych wojewody), ale aby ustalenia dotyczące ewentualnego zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w jej sprawie zostały zweryfikowane, w bardzo konkretnym zakresie. Analiza akt sprawy wskazuje na rozbieżności pomiędzy Oświadczeniem D. K. dotyczącym ustalenia państwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia wychowawczego (w którym wskazuje on, że był zatrudniony w [...] do [...] lipca 2018 r.) a danymi, którymi dysponował Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie w związku ze złożonym przez D. K. wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwzględnieniem okresów zatrudnienia w Norwegii (z którego wynika, że zatrudnienie w Norwegii trwało do [...] marca 2018 r.). Należy zauważyć, że rozbieżność ta została dostrzeżona przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie, który o wyjaśnienie jej, pismem z [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do D. K. . Rozbieżność ta jest o tyle istotna, że zaskarżonymi w niniejszej sprawie decyzjami objęto okres do lipca 2018 r. Ustalenie to oparto na oświadczeniu D. K. . Zważywszy natomiast na okoliczności podnoszone przez skarżącą kasacyjnie, należało wziąć pod uwagę pełen kontekst tej sprawy, w tym: podnoszone kwestie braku wiedzy skarżącej kasacyjnie na temat rzeczywistych losów D. K. w okresie świadczeniowym, braku możliwości samodzielnej weryfikacji składanych przez niego deklaracji, a także wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 26 lutego 2018 r. sygn. II K1373/17 uznający D. K. za winnego tego, że działając w krótkich odstępach czasu z góry podjętym zamiarem kierował co najmniej kilkanaście razy pod adresem skarżącej kasacyjnie groźby pozbawienia życia, przy czym groźby te wzbudziły uzasadnioną obawę, iż zostaną spełnione. Z uwzględnieniem tych faktów należało zweryfikować wiarygodność materiału zebranego w sprawie - zainicjowanej pismem D. K. - który domagał się od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] "sprawdzenia" w jakim okresie oraz "czy zgodnie z prawem" jego żona pobierała świadczenia rodzinne i 500+, ponieważ on sam - jak wskazał - "od 06 czerwca 2016 r. do 06 lipca 2018 r. pracował legalnie w Norwegii i nie było go w tym czasie w Polsce "i nie podpisywał żadnych papierów związanych z otrzymaniem świadczeń na dzieci". Nie może budzić wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwracać się do właściwych organów administracji publicznej z odpowiednimi wnioskami i żądaniami, jeżeli poweźmie przypuszczenie, że posiadane przez te organy dane i informacje lub inne środki mogą przyczynić się do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 7(b). Zaakcentować trzeba, że rolą organu właściwego do uchylenia decyzji w trybie art. 16 ust. 6 u.p.p. jest weryfikacja przesłanek wydania takiej decyzji. Bezspornie, organ ten nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania, czy polemizowania ze stanowiskiem wojewody. Nie oznacza to jednak, że w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie ma on obowiązku dokładnego ich wyjaśnienia, w warunkach współdziałania z wojewodą. Mając zatem na uwadze powyższe, konkretne okoliczności badanej sprawy, za zasadne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 u.p.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 27 ust. 1 u.p.p. w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres za jaki świadczenie zostało już wypłacone (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1465/21). A zatem w okolicznościach badanej sprawy, kiedy do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego doszło prawie dwa lata po zakończeniu okresu świadczeniowego i zrealizowaniu wypłat powołanie tego przepisu było nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Odnosząc się do wniosku A. K. , zgłoszonego w październiku 2023 r., a dotyczącego przyznania prawa pomocy, poprzez ustanowienie pełnomocnika zawodowego, Sąd wziął pod uwagę, że skarżąca kasacyjnie pozostawała reprezentowana przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika z wyboru, który został skutecznie zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności organ właściwy, zwróci się do wojewody o zajęcie stanowiska, co do rozbieżności w ustaleniach faktycznych i zajęcie przez niego - z uwzględnieniem tej kwestii – stanowiska, co do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalsze działania organu właściwego pozostają zdeterminowane stanowiskiem wojewody zajętym z uwzględnieniem tych danych.