II SAB/Gl 146/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. (B.), D. B. (B.) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach w przedmiocie wszczęcia postępowania naprawczego oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. M. B. i D. B. (wnioskodawcy, skarżący) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) z prośbą o przeprowadzenie kontroli na posesji zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w T. z uwagi na powstającą samowolę budowlaną, gdzie inwestor nie zachował odległości od granicy działki stawiając mur z kominem i dom ogrodowy. W związku z powyższym organ wezwaniem z dnia 26 lipca 2021 r. zawiadomił o przeprowadzeniu czynności kontrolnych w terenie w dniu 17 sierpnia 2021 r. podczas których stwierdzono, iż w południowej części posesji znajduje się altana rekreacyjna (ogrodowa) o orientacyjnych wymiarach w rzucie poziomym 6,30 x 5 m, wysokość ok. 4,5 m. Po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji stwierdził, że budowa przedmiotowej altany ogrodowej o pow. ok. 31,5 m2 nie wymagała od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej (zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Takie samo stanowisko zajął Wydział Budownictwa Urzędu Miasta T. w piśmie z dnia 14 czerwca 2021 r. Nie doszło zatem do wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, nie stwierdzono również, aby altana naruszała inne przepisy techniczno-budowlane, czy też z zakresu planowania przestrzennego. Dlatego też działając w oparciu o art. 237 § 3, art. 238 § 1 kpa zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2021 r. poinformowano wnioskodawców, iż ich skarga z dnia 9 lipca 2021 r. została uznana za bezzasadną. Następnie skarżący wystąpili do PINB z kolejnym wnioskiem z dnia 11 maja 2022 r. o ponowną kontrolę posesji przy ul. [...] [...] w T. , ze względu na podejrzenie samowoli budowlanej oraz zbyt bliską odległość od granicy dla wiat na opał - powinna być zlokalizowana 4 m od granicy; zgodność z obowiązującym planem miejscowym, w zakresie możliwego przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy, a przez to za małą obecnie powierzchnię biologicznie czynną oraz notoryczne palenie ognisk pod altaną, które powodują uciążliwe immisje, emitujące m.in. szkodliwe dla zdrowia substancje, które przenikają przez rekuperację (mimo ciągłej wymiany filtrów) do domu. W związku z ww. wnioskiem, wezwaniem z dnia 16 maja 2022 r. wyznaczono na dzień 9 czerwca 2022 r. kolejne czynności kontrolne przy ul. [...] [...] w T. , w wyniku których ustalono, iż w południowej części nieruchomości usytuowana jest istniejąca altana ogrodowa. Właścicielka w roku 2021 od strony południowo-wschodniej posadowiła obok wolnostojącą wiatę ogrodową (porządkową), o orientacyjnych wymiarach w rzucie poziomym 5,80 x 1,0 m, wysokość ok. 1,80 - 2,10 m. Organ stwierdził, iż budowa przedmiotowej wiaty o pow. ok. 6 m2, również nie wymagała od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej (zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Nie doszło zatem do wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie nie stwierdzono, aby wiata ogrodowa naruszała inne przepisy techniczno-budowlane, czy też z zakresu planowania przestrzennego. Tym samym na podstawie art. 237 § 3, art. 238 § 1 kpa zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. poinformowano wnioskodawców, że ich skargę z dnia 11 maja 2022 r. uznano za bezzasadną. W dniu 17 października 2022 r. wpłynęło kolejne pismo skarżących, działających przez pełnomocnika w osobie adwokata, w którym zwrócono się o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie niezachowania odległości od granicy lasu oraz granicy z posesją zlokalizowaną przy ul. [...] [...] w T. poprzez wybudowanie muru z kominem trwale związanego z gruntem o wysokości powyżej 2,2 metra od poziomu gruntu na posesji zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w T. . W odpowiedzi organ wystosował pismo z dnia 19 października 2023 r., w którym wyjaśnił, iż kwestia "wybudowania muru z kominem" na posesji przy ul. [...] [...] w T. była już przedmiotem czynności tutejszego organu. Wyjaśniono, że "mur z kominem" stanowi zachodnią ścianę altany (tj. od strony działki nr [...] ) i nie jest odrębną budowlą. Miejsce i sposób posadowienia obiektu (altany) nie zmieniło się od ostatnich kontroli organu, dokonanych w dniach 17 sierpnia 2021 r. oraz 9 czerwca 2022 r. Trwałe związanie z gruntem muru ceglanego, a także jego wysokość powyżej 2,2 m nie jest nową okolicznością i nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Nową okolicznością nie jest również usytuowanie wyżej opisanej budowli względem sąsiadującego lasu, czy też bliskie położenie przy granicy z działką sąsiednią. Nie ma zatem podstaw do prowadzenia po raz kolejny czynności kontrolnych i tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nadto podkreślono, że pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. inwestorka zgłosiła organowi zamiar wykonania przedmiotowej altany. W zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia 27 sierpnia 2021 r. organ w pełni podtrzymał swoje poprzednie stanowisko oraz pouczył wnioskodawców o treści art. 239 k.p.a. Jednocześnie wyjaśniono, iż sprawy ewentualnych immisji z sąsiedniej nieruchomości, czy też ochrony przeciwpożarowej nie należą do kompetencji organów nadzoru. Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność PINB w T. , który postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 76/23 odrzucił ją z uwagi na brak ponaglenia. Następnie skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność PINB do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który pismem z dnia 25 lipca 2023 r. poinformował ich, że ponaglenie nie może zostać rozpatrzone, bowiem postępowanie w sprawie zgłoszonej skargi indywidualnej nie zostało wszczęte, tym samym nie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W zakresie dopuszczalności wniesienia ponaglenia na podstawie art. 237 § 4 k.p.a. w zw. z art. 37 k.p.a. wyjaśniono natomiast, że PINB udzielił odpowiedzi na skargi indywidualne, zatem ponaglenie wniesione po załatwieniu ww. sprawy nie podlega rozpatrzeniu . Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. skarżący reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność PINB w sprawie uznania skargi skarżących za bezzasadną pismem organu z dnia 27 sierpnia 2021 r. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności PINB w sprawie wszczęcia postępowania naprawczego i zobowiązanie tego organu do wszczęcia postępowania naprawczego, ewentualnie wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie niezachowania odległości od granicy lasu oraz granicy z posesją zlokalizowaną przy ul. [...] [...] w T. poprzez wybudowanie muru z kominem trwale związanego z gruntem o wysokości powyżej 2,2 metra od poziomu gruntu na posesji zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w T. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucają, iż w prowadzonym postępowaniu organ skupił się jedynie na kwestii altany, pomijając zupełnie kwestie muru ceglanego, który jest trwale związany z gruntem. Ich zdaniem organ nie wziął pod uwagę tej okoliczności przy rozpoznawaniu sprawy, a winna ona skutkować uznaniem skarżących w postępowaniu jako strony postępowania, z uwagi na naruszenie ich praw w związku ze zbyt bliskim położeniem muru wobec ich granic działki. Tym samym do sprawdzenia prawidłowości jego wykonania winny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 271 ust. 8a odnośnie odległości od granic lasu oraz § 12 odnośnie odległości od granicy działki. Podniesiono, że mimo wskazanych argumentów organ nie uznał skarżących za strony postępowania, jak również nie wszczął postępowania naprawczego. Skorzystał jedynie z trybu przewidzianego w art. 238 i nast. K.p.a.. Tym samym w ocenie skarżących w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, zaś zawiadomienie skarżących o sposobie załatwienia skargi mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie uchybiono terminom określonym w k.p.a. do załatwienia sprawy. Organ każdorazowo pisemnie ustosunkowywał się do pism i wniosków skarżących, dochowując obowiązujących terminów. Tym samym wszelkie zarzuty zawarte w skardze są nieuzasadnione, bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu nie dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym świetle należy skonstatować, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Wyjaśnić należy, że aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 k.p.a. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione. Jak wynika z akt sprawy skarżący dostrzegli bezczynność organu w zaniechaniu załatwienia ich wniosku z dnia 9 lipca 2021 r. w sprawie wszczęcia postępowania naprawczego wobec budowli przy ul. [...] [...] w T. . Organ, do którego wpłynęło pismo skarżących uznał, że pismo to zawiera wniosek o przeprowadzenie kontroli oraz interwencji w sprawie wobec przedstawionych okoliczności, które zdaniem wnoszących to pismo stanowią naruszenie przepisów prawa budowlanego. Podjął zatem czynności kontrolne, które nie wykazały naruszenia ustawy Prawo budowlane, o czym powiadomił skarżących pismem z 27 sierpnia 2021 r. Następnie skarżący występowali z kolejnymi wnioskami w tożsamej sprawie. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy wręcz w sytuacji, gdy przedmiot czynności kontrolnych w ogóle nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, wskazać należy, że wniosek skarżących z dnia 9 lipca 2021 r. dotyczył legalności budowli zlokalizowanej w T. przy ul. [...] [...] , natomiast przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie wyjaśniające w reakcji na ten wniosek, pozwoliło na dokonanie ustaleń, iż posadowienie altany o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co pozwoliło organowi nadzoru budowlanego uznać, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie budowy altany ogrodowej, wiaty i muru z kominem trwale związanego z gruntem o wysokości powyżej 2,2 m od poziomu gruntu. Należy zatem uznać, że żądanie podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie legalności zabudowy na oznaczonej działce w rzeczy samej miało charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia budowlanego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (denuncjacji) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych – czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób. W konsekwencji uznać należy, że nie można skutecznie postawić PINB zarzutu bezczynności w sprawie załatwienia pisma skarżących z dnia 9 lipca 2021 r., bowiem organ nadzoru budowlanego nie ma dowolności co do wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony w oparciu o art. 61 §1 k.p.a., lecz przepisy tego artykułu muszą być interpretowane w związku z przepisami ustawy - Prawo budowlane, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.