II SA/Rz 357/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 stycznia 2023 r. nr N-VI.7581.2.18.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 357/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi DS jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 12 stycznia 2023 r. N-VI.7581.2.18.2022 dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w [....], decyzją z 24 października 2022 r. nr GN.6821.55.2022 ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.0200 ha, stanowiącej współwłasność DS, BS, KS i DS1, przez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie tej nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], tj. rozbiórce istniejącej linii elektroenergetycznej oraz założeniu i przeprowadzeniu nowej linii elektroenergetycznej. Przedmiotowym ograniczeniem objęty został obszar o powierzchni [...] m2. W odwołaniu od powyższej decyzji DS podniosła, że brak było negocjacji w rozpatrywanej sprawie, a podane przez inwestora informacje, że jej synowie BS, KS i DS1 nie odebrali korespondencji, nie uwzględnia okoliczności, że nie mieszkają oni, ani nawet nie są zameldowani w Polsce. Decyzja jest niekorzystna dla odwołującej, bo powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Starosta na etapie prowadzonego postępowania nie uwzględnił procedury wynikającej z przepisów regulujących sprawy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości oraz nie ustalił odszkodowania w zaskarżonej decyzji. Odwołująca się zaakcentowała, że zgodnie z procedurą wywłaszczeniową wszczęcie postępowania powinno być poprzedzone rokowaniami o nabycie prawa w drodze umowy przeprowadzonymi miedzy starostą, a właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości (na które prawo przewiduje dwa miesiące). Dopiero po upływie tego terminu można przerwać rozmowy i rozpocząć procedurę wywłaszczeniową. Natomiast ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2023 r. Wojewoda Podkarpacki - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzji Starosty z 24 października 2022 r. W uzasadnieniu podał, że przy braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, możliwość ograniczenia, w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń przewiduje art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z ustępu 3 tego artykułu wynika zaś, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa wyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie powyższych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Powyższy przepis, jako że ingeruje w prawo własności nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z niej, ma charakter szczególny, przez co musi być interpretowany w sposób dosłowny. Oznacza to, że przesłankami umożliwiającymi zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie, są jedynie: zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (udokumentowany przeprowadzonymi rokowaniami) na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych, wymienionych w tym przepisie. W aktach niniejszej sprawy znajduje się wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [....] z [...] kwietnia 2021 r. nr [....], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji GPZ T. - GPZ L. (dalej "Plan"). Plan ten obejmuje tereny lokalizacji powyższej inwestycji z jej przebiegiem, co obrazuje rysunek planu. Wśród działek przez które zaplanowano trasę powyższej napowietrznej linii elektroenergetycznej znajduje się m.in. działka nr [...], położona w obrębie [...]. Działka ta położona jest w terenach gruntów leśnych (symbol ZL.6). Zgodnie z zapisami uchwały z 28 kwietnia 2021r., dla obszaru oznaczonego na planie symbolem ZL.6 adaptuje się istniejące formy zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. sieci infrastruktury technicznej oraz sieci i urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej, w tym linii WN 110 kV (§24 ust. 3 pkt 2 uchwały). Z dokonanego przez organ odwoławczy porównania przebiegu planowanej inwestycji, przedstawionego na rysunku planu z dokonanym przez Starostę [...] ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr [...], przedstawionym w załączniku do zaskarżonej decyzji, wynika, że ograniczenie to jest zgodne z Planem (oba te dokumenty pozostają ze sobą w zgodności). Spełniona została więc pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn Nie budzi też wątpliwości, że działka nr [...] została przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Planowana inwestycja z uwagi na swój charakter związany z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego i ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych. Za spełnioną należy uznać również drugą z wyżej wymienionych przesłanek, dających podstawę do zastosowania ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. W niniejszej sprawie inwestor ubiegający się o wydanie zezwolenia prowadził bowiem rokowania ze współwłaścicielami nieruchomości o uzyskanie ich zgody na przeprowadzenie przez ich nieruchomość ww. inwestycji elektroenergetycznej, o czym świadczy korespondencja dołączona przez wnioskodawcę do złożonego wniosku. Chodzi tu o kierowane do współwłaścicieli nieruchomości przez Spółkę pisma z 26 maja 2022 r. oraz z 24 czerwca 2022 r. o wyrażenie zgody na budowę linii elektroenergetycznej na działce nr [...] wraz z projektami porozumienia oraz umowy w formie aktu notarialnego o ustanowienie służebności przesyłu. W wymienionych pismach inwestor zaproponował wynagrodzenie za udostępnienie tej działki w wysokości [...] zł. DS nie udzieliła odpowiedzi na propozycje, natomiast BS, DS1 i KS nie odebrali korespondencji. Zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 21 lipca 2022 r. wobec bezskuteczności rokowań sprawa została skierowana na drogę postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z art. 124 ugn uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Przepisy ugn nie określają przy tym prawnej formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ugn. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań (co miało miejsce w niniejszej sprawie), sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Organ wydający stosowną decyzję ocenia jedynie, na podstawie przedłożonych dokumentów, czy przeprowadzone rokowania zakończyły się niepowodzeniem. Organ nie ma również uprawnień do merytorycznej oceny rokowań. W przedmiotowej sprawie BS, KS i DS1 nie odebrali kierowanej do nich korespondencji. Korespondencję tę odebrała DS, która na nią nie odpowiedziała. Fakt ten był wystarczający do uznania, że negocjacje zakończyły się niepowodzeniem. Z uwagi bowiem na brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, prowadzenie rokowań z resztą współwłaścicieli i tak nie doprowadziłoby do zawarcia umowy. Przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli czyni zadość obowiązkom wynikającym z art. 124 ust. 3 ugn (wyrok WSA w Kielcach z 25 stycznia 2018 r. II SA/Ke 733/17). Ponadto, w związku z zarzutem zawartym w odwołaniu, że pozostali współwłaściciele działki nr [...] nie mieszkają (ani nie są zameldowani) w Polsce, organ odwoławczy ustalił, że BS, DS1 i KS byli zameldowani pod adresem: [...] [...] do 24 kwietnia 2022 r. i taki adres wpisany jest w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę. W związku z tym, w ocenie Wojewody, Starosta miał podstawy do uznania, że adresy w ewidencji gruntów są aktualne, zwłaszcza, że DS podczas zapoznawania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach tej sprawy w Starostwie w [...], nie poinformowała organu o tym, że jej synowie nie mieszkają pod wskazanym adresem. Ponadto wyżej wymienieni odpowiadając na pismo organu odwoławczego skierowane do skarżącej) podali adres do korespondencji: [...] [...] H.Z. Jednocześnie w piśmie tym podtrzymali zarzuty jakie zostały sformułowane przez ich matkę w odwołaniu, tj. że to do Starosty należało przeprowadzenie rokowań z właścicielami gruntu oraz, że nie zgadzają się na oddanie [...] m2 gruntu za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie [...] zł. Pozostałe zarzuty odwołania są bezpodstawne. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości otwiera właścicielowi nieruchomości drogę administracyjną do uzyskania odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ugn. Odszkodowanie w takich sprawach ustalane jest po zakończeniu inwestycji, w toku odrębnego postępowania, stosowanie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. DS w skardze na decyzję Wojewody z 12 stycznia 2023 r. zarzuciła naruszenie: - art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn i art. 129 ust. 1 ugn poprzez nieustalenie przez starostę odszkodowania za wywłaszczenie, które ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a jedynie zaproponowanie kwoty [...] zł za udostępnienie nieruchomości do przebudowy linii 110 kV, bez możliwości negocjacji, - art. 124 ust. 3 ugn poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie dopełniła ustawowego wymogu przeprowadzenia rokowań, czego potwierdzeniem jest kartka wręczona jej przez przedstawiciela Spółki w drzwiach domu, bez daty, bez mapy z ustną uwagą, że brak podpisu oznaczającego zgodę na przebudowę linii energetycznej będzie skutkował wydaniem decyzji wywłaszczeniowej oraz e-mail (podany do kontaktu) z 17 czerwca 2022 r., w którym skarżąca wyraziła swój sprzeciw na rażąco zaniżoną kwotę jednorazowego wynagrodzenia [...] zł i prośbę o uczciwą wycenę. Skarżąca zakwestionowała prawdziwość podanych w decyzji informacji wskazując, że w e-mailu zwróciła się do Starosty z prośbą o udokumentowanie rokowań ufając, że zareaguje na uchybienie wyliczenia rażąco zaniżonego wynagrodzenia. Wskazała na brak dowodów wyliczenia wynagrodzenia oraz brak wskazania w jaki sposób może korzystać z części działki, która stała się bezużyteczna. Zarzuciła pominięcie faktu, że na części wywłaszczanej działki wszystkie drzewa już wycięto, bez zgody właścicieli, bez porozumienia, bez umowy, o czym zostanie powiadomiona prokuratura przy świadomości, że księgi wieczyste nie zawierają wpisów, czyli, że działania na nieruchomości są nielegalne, wykorzystują niewiedzę właścicieli. Nieprawdą jest fakt, że nie poinformowała o zamieszkaniu synów za granicą, bowiem Starostwo posiadało taką informację od początku postępowania z dokładnymi datami meldunku. K., D. i BS, nabyli działkę po zmarłym w listopadzie 2020 r. ojcu. Niedopuszczalne jest odebranie części nieruchomości bez uczciwego wynagrodzenia za dzierżawę poprzez nielegalne, nieuczciwe z niej korzystanie od lat, bezprawne wycięcie wszystkich drzew na [...] m2 nieruchomości z zamiarem podstępnego zalegalizowania tego faktu. Trudno sobie wyobrazić absurd polegający na tym, że właściciel nieruchomości płaci za nią podatki i jest zmuszony udostępnić ją A. S.A. bezpłatnie na zawsze. Niedozwolone jest stosowanie taktyki rokowań pozornych przybierających formę ultimatum - właściciel może zgodzić się na zaproponowane [...] zł albo wszystkie jego uwagi zostają zignorowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "ppsa"), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ppsa, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 12 stycznia 2023 r. N-VI.7581.2.18.2022 utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 24 października 2022 r. nr GN.6821.55.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na wniosek A. S.A. z siedzibą w [...] celu realizacji inwestycji polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], tj. rozbiórce istniejącej linii elektroenergetycznej oraz założeniu i przeprowadzeniu nowej linii elektroenergetycznej. Przedmiotowym ograniczeniem objęty został obszar o powierzchni [...] m2 nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność DS, BS, KS i DS1. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3). Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja polegając na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej ma więc status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Jest to inwestycja liniowa, która może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, CBOSA). Ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., sygn. II OSK 672/11, CBOSA). Nadto, powyższe ograniczenie, po myśli przywołanego art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., nastąpiło zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji GPZ T. - GPZ L. Plan ten obejmuje tereny lokalizacji powyższej inwestycji z jej przebiegiem, co obrazuje rysunek planu. Wśród działek przez które zaplanowano trasę powyższej napowietrznej linii elektroenergetycznej znajduje się m.in. działka nr [...], położona w obrębie [...], w terenach gruntów leśnych o symbolu ZL.6). Zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 2 uchwały dla obszaru oznaczonego na planie symbolem ZL.6 adaptuje się istniejące formy zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. sieci infrastruktury technicznej oraz sieci i urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej, w tym linii WN 110 kV. Porównanie przebiegu planowanej inwestycji przedstawionego na rysunku planu z dokonanym przez organ I instancji ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr [...], wynikającym z załącznika do zaskarżonej decyzji, wynika, że ograniczenie to jest zgodne z Planem (oba te dokumenty pozostają ze sobą w zgodności). Spełniona została więc pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn Stwierdzić zatem należy, że zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości strony skarżącej nie wykracza poza niezbędną potrzebę wynikającą z Planu. Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość elektroenergetycznej sieci kablowej prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zauważyć trzeba, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 629/19, CBOSA) "decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: u.P.b.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości". Z tego tez względu za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania, zaś zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (...). Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest decyzją o wywłaszczeniu i nie znajdują do niej zastosowania przepisy regulujące wydawanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zaznaczyć należy - jak do podnoszone jest w orzecznictwie - że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, LEX nr 2427476). Ponadto, wbrew oczekiwaniom skarżącej wyartykułowanym w skardze, starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży, stosownie do ust. 4 art. 124 u.g.n., obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Odszkodowanie w takich sprawach ustalane jest po zakończeniu inwestycji, w toku odrębnego postępowania, stosowanie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Za spełnioną należy uznać również drugą z wyżej wymienionych przesłanek, dających podstawę do zastosowania ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Za nietrafny Sąd uznaje również zarzut wadliwości rokowań. W niniejszej sprawie inwestor ubiegający się o wydanie zezwolenia prowadził bowiem rokowania ze współwłaścicielami nieruchomości o uzyskanie ich zgody na przeprowadzenie przez ich nieruchomość inwestycji elektroenergetycznej. Świadczą o tym dołączone przez wnioskodawcę do wniosku, a kierowane do współwłaścicieli nieruchomości przez Spółkę pisma z 26 maja 2022 r. oraz z 24 czerwca 2022 r. o wyrażenie zgody na budowę linii elektroenergetycznej na działce nr [...] wraz z projektami porozumienia oraz umowy w formie aktu notarialnego o ustanowienie służebności przesyłu. W wymienionych pismach inwestor zaproponował wynagrodzenie za udostępnienie tej działki w wysokości [...], 00 zł. DS nie udzieliła odpowiedzi na propozycje, natomiast BS, DS1 i KS nie odebrali korespondencji. Organ odwoławczy ustalił, że BS, DS1 i KS byli zameldowani pod adresem [...] do 24 kwietnia 2022 r. i taki adres wpisany jest w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę. Ponadto wyżej wymienieni odpowiadając na pismo organu odwoławczego skierowane do skarżącej podali adres do korespondencji [...], [...]. Jednocześnie w piśmie tym podtrzymali zarzuty jakie zostały sformułowane przez ich matkę w odwołaniu, tj. że to do Starosty należało przeprowadzenie rokowań z właścicielami gruntu oraz, że nie zgadzają się na oddanie [...] m2 gruntu za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie [...] zł. Fakt ten był wystarczający do uznania, że negocjacje zakończyły się niepowodzeniem. Z uwagi bowiem na brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, prowadzenie rokowań z resztą współwłaścicieli i tak nie doprowadziłoby do zawarcia umowy, a przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli czyni zadość obowiązkom wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 21 lipca 2022 r. wobec bezskuteczności rokowań sprawa została skierowana na drogę postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z art. 124 u..g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Przepisy u.g.n. nie określają przy tym prawnej formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań (co miało miejsce w niniejszej sprawie), sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Organ wydający stosowną decyzję ocenia jedynie, na podstawie przedłożonych dokumentów, czy przeprowadzone rokowania zakończyły się niepowodzeniem. Organ nie ma również uprawnień do merytorycznej oceny rokowań. Organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego w tym konkretnym postępowaniu. Należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.