II OSK 529/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Bd 39/22 w sprawie ze skargi V.P. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i stwierdza, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., II SAB/Bd 39/22, w wyniku rozpoznania skargi V.P. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), przyznał od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt 2), w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (pkt 3), zasądzając równocześnie od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4). Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej punkt pierwszy sentencji wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem działanie organu nie wynikało z jego lekceważącego stosunku do złożonego podania strony, braku woli załatwienia sprawy, czy nieakceptowalnych uchybień przepisów prawa; długi czas rozpatrzenia sprawy spowodowany był czynnikami obiektywnymi: postępującym z roku na rok wzrostem rozpatrywanych spraw, brakami kadrowymi oraz niedoskonałościami rozwiązań systemowych w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, a więc okolicznościami od organu niezależnymi. Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionej podstawie, zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, iż jakkolwiek dopuścił się on bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tym niemniej stwierdzona bezczynność nie powinna być kwalifikowana jako zachowanie organu mające cechy rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszone jest do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 13 października 2022 r., II OSK 2771/21; wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 151/21; wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 879/20). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni aprobuje, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niedające się niczym usprawiedliwić (por. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., II OSK 1815/22; wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., II OSK 2402/21). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie podjął czynności związanych z rozpatrzeniem wniesionego przez skarżącą pismem z 21 sierpnia 2021 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w sposób, który prowadziłby do zachowania ustawowego terminu, w jakim sprawa ta powinna zostać załatwiona (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednak częściowym usprawiedliwieniem niezałatwienia sprawy w terminie była okoliczność znaczącego wpływu spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, co szczegółowo zostało przedstawione przez organ w zestawieniach zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym wzrost wpływu określonej kategorii spraw i związane z tym faktem problemy organizacyjne organu administracji, co do zasady, nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Stanowisko to jednakże nie wyklucza tego, że zaistnienie wyjątkowych okoliczności związanych z warunkami funkcjonowania organu może stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy, szczególnie wówczas, gdy organ z należytą starannością zabezpieczył obsługę kadrową kierowanego urzędu, a mimo to z przyczyn trudnych do przewidzenia i niezależnych od organu, załatwienie sprawy w terminie napotkało obiektywne przeszkody (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; wyrok NSA z 16 marca 2023 r., II OSK 2161/22; wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 151/21). Zwrócenie uwagi na wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności mogące potwierdzać obiektywne przyczyny wydłużenia czasu trwania postępowań w sprawach udzielania zezwoleń pobytowych ma w realiach niniejszej sprawy znaczenie również w tym kontekście, że nie jest możliwe postawienie Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu zarzutu znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem złożonym przez skarżącą. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero sytuacja, gdy długość postępowania stanowi wielokrotność (kilkunastokrotność) miary czasu wyznaczonego przez prawodawcę jako maksymalny termin załatwienia sprawy, pozwala mówić o przekroczeniu na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, iż nie budzi wątpliwości ocena uznająca go za przekroczenie kwalifikowane (por. wyrok NSA z 21 marca 2023 r. II OSK 2342/22; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., II OSK 919/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1870/22; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., II OSK 2012/21; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20). W rozpoznawanej sprawie stan taki niewątpliwie nie miał miejsca, uwzględniając, że pomiędzy datą wpłynięcia wniosku złożonego przez skarżącą do urzędu, co nastąpiło 1 września 2021 r., a terminem wyznaczonym datą wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargi z 7 lutego 2022 r. upłynęło 5 miesięcy. W sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jednakże stan ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinien być postrzegany jako równoważny dopuszczeniu się przez organ rażącej bezczynności, którą należało mu przypisać w razie poddania jego zachowania kontroli sądowej. Taki wniosek uznać należy tym bardziej za uzasadniony, jeżeli niezwłocznie po wniesieniu skargi organ wydał akt rozstrzygający o żądaniu zgłoszonym przez cudzoziemkę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 149 § 1a p.p.s.a. uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i orzekł, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.