II OSK 795/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 13/20 w sprawie ze skargi A.P., K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 31 października 2019 r., nr SKO.II/426/4067/93/2019 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od A.P., K.P. na rzecz J.P. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 13/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P., K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 31 października 2019 r., nr SKO.II/426/4067/93/2019 w przedmiocie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 1 lipca 2019 r., nr UA.6730.606.2017.MKA-UR (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Bielska-Białej wydał 17 stycznia 2018 r. decyzję nr UA.6730.606.2017.MKA-UR, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania J.P., decyzją z dnia 11 maja 2018 r., nr SKO.II/426/800/13/18, utrzymało powyższą decyzję w mocy. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 595/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. W ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji nie były prawidłowe, bowiem błędnie zinterpretowano § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organy planistyczne nie są tu więc związane ściśle parametrami dachów w obszarze analizowanym. Sąd stwierdził, że dach budynku J.P., co do zasady odpowiada dachom budynków w obszarze analizowanym. Legalizacja samowoli dotyczy jedynie dwóch niewielkich połaci. Zaś organy administracji nie wykazały w żaden sposób, iż taka konstrukcja dachu jest "nieodpowiednia" z punktu widzenia istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Po tym wyroku Prezydent Miasta Bielska-Białej przeprowadził ponownie postępowanie i przywołaną na wstępie decyzją z dnia 1 lipca 2019 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie konstrukcji dachu i nadbudowie części budynku w poziomie poddasza (zabudowie tarasu) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości położonej w B. przy ul. P. [...], oznaczonej jako działka nr [...]1, obręb H., uznając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). W decyzji tej ustalono między innymi, że wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej dojazdem pośrednim po działce nr [...]2 i dojściem pośrednim po działkach nr : [...]3 i [...]4. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A.P. i K.P. podnosząc, że działka nr [...]1 nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., bowiem nie została ustanowiona odpowiednia służebność drogowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 31 października 2019 r., nr SKO.II/426/4067/93/2019, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze przedmiot postępowania, którym jest legalizacja samowoli budowlanej obejmującej fragment dachu i zabudowę tarasu w istniejącym budynku, istotą problemu nie jest uregulowanie dojazdu do nieruchomości J.P. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że ustanowienie służebności przejazdu – na tym etapie – jest przedwczesne. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A.P. i K.P. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez uznanie, że teren działki nr [...]1 posiada pośredni dostęp do drogi publicznej; 2. art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez przyjęcie, że powierzchnia działki nr [...]1 spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego; 3. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację, że posiadanie służebności drogi koniecznej na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest niewymagalne na co wskazuje użyty w przepisie zwrot "przez ustanowienie odpowiedniej służebności" w związku z tym dostęp prawny do drogi nie musi istnieć w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 31 października 2019 r., nr SKO.II/426/4067/93/2019 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 1 lipca 2019 r., nr UA.6730.606.2017.MKA-UR, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w konsekwencji dokonanych podziałów działka nr [...]1 utraciła dostęp do drogi publicznej. Dojście do budynku zostało zagwarantowane orzeczeniem sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej od ul. P., przy czym jej treścią jest jedynie prawo przejścia, przebiegające po działce nr [...]3 pasem gruntu o szerokości 1,5 m i długości 33,5 m i działce nr [...]2 pasem gruntu o szerokości 1,5 m na długości 5,4 m. Według Sądu nietrafny jest argument podnoszony przez organy orzekające w sprawie, jakoby dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., nie musi być zagwarantowany w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli zagwarantowanie to miałoby nastąpić w wyniku ustanowienia służebności drogi koniecznej, to nie może być ono hipotetyczne. Służebność taka powinna być ustanowiona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (błąd w subsumcji), a to art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w sytuacji, gdy rozważania merytoryczne z uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczą w istocie treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a spełnienie przez skarżącą kasacyjnie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez uznanie, że teren działki nr [...]1, obręb H., położonej w B. przy ul. P. [...], nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu. 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez uznanie, że ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej musi być zagwarantowane w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.P. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 31 października 2019 r. nr SKO.II/426/4067/93/2019 w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżących A.P. i K.P., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżących A.P. i K.P., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.P., K.P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprostował uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/GI 13/20, w ten sposób, że: a. wykreślił na 5 stronie uzasadnienia, akapit drugi sformułowanie: "co miałoby", zakańczając zdanie; b. wpisał na stronie 5 uzasadnienia, akapit trzeci "2)" po sformułowaniu "pkt"; c. wykreślił na stronie 6 uzasadnienia, akapit drugi "3" i w to miejsce wpisał "2)". Następnie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprostował uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/GI 13/20, w ten sposób, że: a. wykreślił na stronie 5 uzasadnienia, akapit drugi "3" i w to miejsce wpisał "2)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnione. W świetle przywołanych wyżej postanowień o sprostowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Błędne powołanie tego przepisu zamiast art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należało bowiem uznać, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doszło do oczywistej omyłki. Natomiast pozostałe dwa zarzuty należało uwzględnić. W ocenie składu orzekającego, która jest zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowanym w wielu orzeczeniach, na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyroki NSA z 5.04.2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16.11.2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Zatem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280). W postępowaniu administracyjnym wykazano, że istnieje możliwość wykorzystania działki nr 2419/178 do skomunikowania terenu objętego ustaleniami decyzji (Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 1 lipca 2019 r. i utrzymanej w mocy decyzją Kolegium) z drogą publiczną – ul. P. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.