I OW 156/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Elbląga o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląga a Prezydentem Miasta Mysłowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku w schronisku dla bezdomnych oraz przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Mysłowice jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Zastępca Dyrektora Elbląskiego Centrum Usług Społecznych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląg, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląga a Prezydentem Miasta Mysłowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku w schronisku dla bezdomnych oraz przyznanie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 11 maja 2023 r. M. W. aktualnie przebywająca w schronisku [...] w Elblągu, ul. [...], złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach o pomoc w formie schronienia i posiłku w schronisku dla bezdomnych oraz o przyznanie zasiłku stałego. Przywołując art. 101 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023r. poz. 901 – dalej "u.p.s.") wskazano, że dla osoby bezdomnej nie ma znaczenia gdzie koncentruje swoje centrum życiowe oraz gdzie wcześniej zamieszkiwała. Znacznie ma natomiast ostatnie miejsce jej zameldowania. Wskazano, że ostatni adres zameldowania M. W. na pobyt stały to ul. [...] Mysłowice. Podano, że M. W. ma 65 lat, od około 2000 r. zaczęła pojawiać się w kościele pw. [...]. Całe dnie spędzała w kościele, gdzie spała i spożywała posiłki. Wskazano, że w/w jest zaniedbana higienicznie – ma pchły i wszy. Zaznaczono, że Elbląskie Centrum Usług Społecznych na skutek interwencji, wielokrotnie wspólnie ze Strażą Miejską w Elblągu odwoziło w/w do noclegowni/schroniska dla bezdomnych, gdzie proponowano jej skorzystanie z łaźni, pomoc w formie obiadów oraz czystą odzież, na co nie wyrażała zgody. Za każdym razem ponownie wracała do kościoła. Podano, że z informacji od Straży Miejskiej wiadomo, że M. W. nocami była widziana, jak błąka się po ulicach Elbląga z siatkami, które są jej dobytkiem. Podkreślono, że zainteresowana odmawia pomocy, a kontakt z nią jest utrudniony. Wskazano, że M. W. nie wie, ile ma lat, zna tylko rok swojego urodzenia, nie odpowiada na zadawane pytania. Potrafi być agresywna słownie do parafian. Wskazano, że w ostatnim czasie stan zdrowia zainteresowanej uległ pogorszeniu – w dniu 11 maja 2023 r. na skutek działań interwencyjnych M. W. została przewieziona do schroniska [...] w Elblągu, ul. [...], gdzie przebywa do dnia dzisiejszego. Wobec tego organ wnioskujący uznał, że M. W. jest osobą bezdomną, a z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania, właściwym do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Mysłowice. W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Mysłowice, wniósł o uznanie właściwości Prezydenta Miasta Elbląg w niniejszej sprawie. Wskazano, że z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, że M. W.od około 20 lat nie jest związana z Gminą Mysłowice i od 2000 r. przebywa na terenie Elbląga bez zameldowania. Podano jednak, że w dokumentacji widnieje adres pod którym zamieszkuje, tj. ul. [...] w Elblągu (karta informacyjna ze szpitala). W ocenie Prezydenta Miasta Mysłowice w niniejszej sprawie w kontekście badania przesłanki bezdomności M. W., całkowicie pominięto kwestię, czy fakt, że przebywa ona na ulicach Elbląga wynika z braku jej prawa do lokalu mieszkalnego, czy też wyłącznie z jej nieporadności i zaburzeń związanych ze stanem zdrowia. Podkreślono, że w dokumentacji jako miejsce zamieszkania M. W. wskazano lokal, w którym mieszkała ona wraz z matką. Zdaniem Prezydenta Mysłowice, śmierć matki nie musiała się wiązać z utratą prawa do lokalu. Powołując się na art. 101 ust. 2 i ust.3 u.p.s. podniesiono, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. Następnie, wskazując na art. 25 K. c. organ stwierdził, że to w Elblągu koncentruje się centrum życiowe M. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląga a Prezydentem Miasta Mysłowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o przyznanie pomocy w formie schronienia i posiłku w schronisku dla bezdomnych oraz przyznanie zasiłku stałego. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą o pomocy społecznej reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Zatem, o miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z kolei definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku osób bezdomnych nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że w dniu 11 maja 2023 r. na skutek działań interwencyjnych M. W. została przewieziona do schroniska [...] w Elblągu, ul. [...], gdzie przebywa do dnia dzisiejszego. Natomiast ostatni meldunek na pobyt stały zainteresowana posiadała w Mysłowicach. Obecnie nie jest nigdzie zameldowana. Skoro zatem w/w schronisko [...] w Elblągu, jest lokalem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu osób (nawet, jeśli miało to charakter przedłużający się), to nie można go uznać za lokal mieszkalny w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, skoro ubiegająca się o skierowanie do domu pomocy społecznej nie mieszka w lokalu przeznaczonym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały, to nie można uznać, że M. W. ma miejsce zamieszkania, a co za tym idzie, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 101 ust. 1 u.p.s. Należy ją uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Wobec powyższego, skoro M. W. jest osobą bezdomną, zatem zastosowanie w sprawie będzie mieć art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania M. W. na pobyt stały są Mysłowice, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Mysłowice. Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na skorzystanie z instytucji art. 101 ust. 3 u.p.s M. W. znajduje się bowiem pod opieką schroniska [...] w Elblągu, ul. [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.