I OSK 1492/23

SENTENCJA Dnia 30 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 349/22 w sprawie ze skargi H.F. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. F. (Skarżący) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. M. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]- w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku). Minister zaskarżył wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 2 ust 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako "ustawa nowelizująca"), polegającą na uznaniu, iż : a. umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania, b. wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba oceny zaistnienia przesłanek umorzeniowych w danej sprawie przez sąd, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez: - wadliwą kontrolę działania Ministra dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. M. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., z dniem [...] września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym poinformowano w piśmie z [...] marca 2022 r., - uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez: - uwzględnienie skargi na na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone, - bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. M. [...], ozn. Nr hip. [...], w części dotyczącej działki [...] ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez: - brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł, - sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej. Wobec powyższego na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Minister wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi Skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. nr [...]odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. M. [...], ozn. nr hip. [...]złożony został [...] maja 2017 r. Decyzją z [...] marca 2019 r., organ orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r., w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1086/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję, a wyrokiem z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarżącego w niniejszej sprawie H. F., T. F., W.F. i B. P. od powyższego wyroku. Akta postępowania zwrócone zostały organowi 12 lipca 2021 r. Następnie 1 lutego 2022 r. Skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Pismem z 14 marca 2022 r. Minister poinformował strony, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021r. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku z 11 maja 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że postępowanie w sprawie zostało zakończone na skutek poinformowania stron pismem z 14 marca 2022 r. o jego umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie zatem w niniejszej sprawie do tego, czy pismo organu z 14 marca 2022 r. zakończyło postępowania administracyjne w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe dla ustalenia, czy Minister pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i czy można mu zarzucić bezczynność. Na mocy ustawy nowelizującej, która weszła w życie 16 września 2021 r., art. 156 § 2 k.p.a. nadano następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W art. 158 dodano § 3 o treści: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym nowelizacją (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej), natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Zdaniem organu, ostatni z przywołanych przepisów znajduje zastosowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. Według Ministra postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dniem 16 września 2021 r. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że załatwienie sprawy w przypadku aktualizacji przesłanek przewidzianych we wskazanym przepisie, nie wymaga wydania decyzji i wystarczające jest pisemne poinformowanie stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko to nie jest trafne. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje, że wykładnia art. 2 ust. 2 noweli była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 września 2023 r. I OSK 971/22, 10 października 2023 r. I OSK 971/22, 20 października 2023 r. I OSK 1776/22, 10 listopada 2023 r. I OSK 1847/22). Skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne rozważania zawarte w wyroku z 20 października 2023 r. I OSK 1327/22, w którym wskazano, że dla przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia uległo umorzeniu z mocy prawa, wymagane jest poczynienie przez organ istotnych ustaleń faktycznych w kontekście spełnienia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego określonej w art. 2 ust. 2 noweli - w postaci niewątpliwego ustalenia daty doręczenia lub ogłoszenia, poddanego ocenie w procedurze nadzorczej, orzeczenia administracyjnego. Ustalenia te muszą być przy tym dokonane w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych, w razie przejawienia takiej inicjatywy przez strony postępowania nadzorczego. Strony postępowania powinny mieć bowiem zagwarantowane prawo do oceny prawidłowości ustalenia przez organ administracji zaistnienia wskazanych przesłanek zwłaszcza ze względu na ich skutek prawny w postaci umorzenia postępowania nadzorczego i w ten sposób pozbawienia przez ustawodawcę prawa do uzyskania oceny legalności aktu administracyjnego wobec którego toczyło się dotychczas postępowanie nadzorcze na podstawie art. 156 k.p.a. Względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego wymagają zatem, by stwierdzenie umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa zostało potwierdzone odpowiednim aktem administracyjnym. Jeżeli organ administracji uzna, że w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powinien wydać decyzję potwierdzającą umorzenie postępowania nadzorczego odwołując się do konkretnych ustaleń faktycznych, będących wyrazem dokonania analizy przesłanek dopuszczalności zaistnienia takiego umorzenia. Tylko w takim przypadku strony postępowania będą miały zapewnione prawo poddania stanowiska organu ocenie w drodze środka odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczenie się przez organ tylko do pisemnego poinformowania stron o tym, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa – tak jak uczyniono w niniejszej sprawie – pozbawia strony tego prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie zwalnia organu administracji z obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej w razie ziszczenia się przesłanek umorzenia postępowania z mocy ustawy. Postępowanie takie wymaga formalnego zamknięcia przez organ administracji, poprzez wydanie stosownego orzeczenia. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., bez względu na przyczynę, o ile spełnione zostaną przewidziane prawem przesłanki, zawsze powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 109/23, w uzasadnieniu postanowień z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22 oraz z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1506/22). Za chybiony należy uznać zarzut uchylenia się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, tj. oceny, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 noweli, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa. Istotą postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie skargi na bezczynność jest ocena - istniejącego w dacie wniesienia skargi i w dacie orzekania - stanu bezczynności organu, sprowadzająca się do analizy działań i zaniechań organu w kontekście terminowego załatwienia sprawy. Kognicja sądu nie obejmuje w tym przypadku merytorycznej kontroli sprawy administracyjnej. Prawidłowo zatem WSA zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r., gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało formalnie zakończone – nie wydano stosownego rozstrzygnięcia kończącego. Sąd ten nie przesądził wszakże, jak ten wniosek należy rozstrzygnąć. W ramach niniejszego postępowania, ani Sąd I instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny, nie są bowiem uprawnieni do sugerowania, w jaki sposób sprawa powinna zostać załatwiona przez organ, w szczególności, czy przez wydanie decyzji merytorycznej, czy też decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 noweli. Z tego względu kontroli sądowej nie podlega kwestia, czy Minister prawidłowo przyjął, że w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. ziściły się przesłanki umorzenia postępowania w oparciu o ww. przepis. Jednocześnie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie organ nie zbadał, czy przesłanki te zostały spełnione, skoro Minister nie wykazał tego przy zachowaniu wymogów procedury administracyjnej w decyzji administracyjnej. Także w piśmie informacyjnym z [...] marca 2022 r. nie przedstawiono żadnych konkretnych ustaleń faktycznych związanych z weryfikacją przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Za niezasadne uznać zatem należało zarzuty objęte punktem 1 a i b oraz punktem 2.a petitum skargi kasacyjnej. Oznacza to również, że Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku z 11 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. Wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie organu, zobowiązanie to nie stanowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., skoro w dacie orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej tym wnioskiem – nie wydano bowiem decyzji administracyjnej, czy to rozstrzygającej sprawę co do meritum, czy w przedmiocie umorzenia postępowania. Sytuację tę należy zatem zakwalifikować jako bezczynność organu. Z racji upływu terminów rozpatrzenia sprawy, określonych w art. 35 § 1 i § 3 kpa, organ nadal pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Czyni to niezasadnym zarzut objęty punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. (zarzut z punktu 2.c petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie tego orzeczenia zawiera wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania WSA, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą uwzględnienia skargi na bezczynność Ministra. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie, co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi. W świetle przedstawionej wyżej wykładni za niezasadny należy również uznać zarzut objęty punktem 2.d petitum skargi kasacyjnej, dokonanie przez organ oceny zaistnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej a następnie wydanie stosownej decyzji nie będzie oznaczało wydania decyzji bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.