II SA/Gl 639/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 lutego 2023 r. nr IFXIII.7821.29.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 3 października 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta C. , realizujący zadania z zakresu administracji rządowej, zezwolił działającemu jako zarządca dróg Prezydentowi Miasta C. na realizację inwestycji drogowej – pn.: "Budowa drogi powiatowej klasy Z na odcinku od skrzyżowania ulic [...] i [...] do skrzyżowania ulic [...] i [...] w C. ", zatwierdzając zarazem podział szeregu działek, jak również wskazując nieruchomości, które stają się własnością Miasta i zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący J. C. – reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem – podniósł zarzut zatwierdzenia projektu zakładającego rozwiązanie układu drogowego w rejonie myjni samochodowej, umiejscowionej na działkach nr [...] i nr [...] (w szczególności w zakresie zjazdów do nieruchomości, na której położona jest myjnia) w sposób niekorzystny dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i niekorzystny dla słusznych interesów operatora myjni. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. - w pkt. 1 uchylił decyzję organu I instancji w części w ten sposób, że w punkcie 6 na stronie 6. i 7. uchylił w całości tabelę i w to miejsce ustalił zapis o treści określonej w decyzji. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zmiana ta jest wynikiem korekty wniosku dokonanej przez inwestora w piśmie z dnia [...] r. oraz w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r., przekazanym do Wojewody Śląskiego przez Prezydenta Miasta C. . Ponadto organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom wymienionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej, w tym zawiera niezbędne elementy określone w art. 11 f specustawy drogowej, tj. określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Miasta C. , zatwierdzenie projektu budowlanego oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ dodał, że w ramach postępowania odwoławczego Inwestor dokonał korekty wniosku, w związku z czym konieczne stało się wydanie decyzji reformatoryjnej. Podniósł, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia organowi drugiej instancji korektę decyzji poprzez jej uchylenie w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Podkreślił, że organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1566/09, wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1228/10). Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia bowiem materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda Śląski podniósł, że Inwestor w piśmie z dnia [...] r. zajął stanowisko względem zarzutów i wniosków podnoszonych przez Skarżącego i wyjaśnił, że istniejący zjazd na teren myjni z ul. [...] ma szerokość około 4,45 m oraz długość 2,70 m. Dojazd do stanowisk odbywa się od strony północnej. Długość możliwej kolejki, w której ustawiają się pojazdy oczekujące wynosi około 43 m. Inwestor wyjaśnił, że projektowany zjazd ma szerokość 5,0 m oraz długość 7.0 m. Zmiana organizacji ruchu na terenie myjni, aby dojazd do stanowisk odbywał się od strony południowej, pozwoli wydłużyć strefę oczekiwania do około 75 m. Ponadto, zwrócono uwagę, że w stanie istniejącym, dojazd do myjni był możliwy wyłącznie poprzez zjazd z ul. [...] , w bezpośrednim sąsiedztwie przejazdu kolejowego obsługiwanego przez rogatki, który okresowo odcinał dojazd do myjni. Umożliwienie zjazdu na teren myjni bezpośrednio z tarczy ronda powoduje bezpośrednie skomunikowanie nieruchomości z i w kierunku ul. [...] , ul. [...] oraz [...], a więc poprawia warunki dostępu do drogi publicznej. Projektowane rozwiązania są zgodne z przepisami techniczno — budowlanymi, ponadto zarządca drogi uzgodnił dokumentację projektową kierując się tymi przepisami, warunkami ruchu oraz względami bezpieczeństwa ruchu. Inwestor zajął również stanowisko względem rozwiązań proponowanych przez skarżącego wyjaśniając, że rozwiązanie obejmujące wprowadzenie dwóch jednokierunkowych zjazdów do nieruchomości (wjazd na teren myjni poprzez istniejący zjazd, wyjazd z terenu poprzez projektowany zjazd na rondo) jest nieuzasadnione z punktu widzenia technicznego i ekonomicznego. Istniejący odcinek ul. [...] od przejazdu kolejowego do ul. [...] , ze względu na projektowaną zmianę przebiegu ul. [...] będzie wyłączony z ruchu. Zwrócono uwagę, że proponowany przez skarżącego zjazd na "starodroże" zlokalizowany byłby w obszarze skrzyżowania, pomiędzy przejściem dla pieszych a dojściem do przejścia podziemnego, stanowiącym równocześnie dojście do peronów nowoprojektowanego kolejowego przystanku osobowego "[...]". Taka lokalizacja byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i niebezpieczna pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, ze względu na obniżenie niwelety projektowanej drogi w stosunku do stanu istniejącego, budowa zjazdu na "[...]" wiązałaby się z koniecznością przebudowy i zabezpieczenia istniejących sieci uzbrojenia terenu, co zwiększyłoby koszty realizacji inwestycji. Wojewoda Śląski wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej to Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Prezydent Miasta C. , jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, czy też przyjęte rozwiązania projektowe. Organ odwoławczy podkreślił, że ocenie dokonanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełniania świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Organ wskazał, że Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ podniósł, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem dotyczącym przedmiotowej materii organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21, z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 852/21, z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1235/21, z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1332/21, z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 193/21). Skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem – zaskarżył decyzję Wojewody Śląskiego w części, w jakiej projekt inwestycji dotyczy dróg publicznych w sąsiedztwie działki gruntu nr [...] (oznaczonej; [...]) oraz działki nr [...] (oznaczonej: [...]), na których to działkach umiejscowiona jest obecnie myjnia samochodowa samoobsługowa bezdotykowa, a które to działki (nieruchomość gruntowa) stanowią własność skarżącego, a w szczególności w zakresie dotyczącym lokalizacji zjazdów do ww. nieruchomości. Podniósł zarzut, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz z naruszeniem art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rozstrzygnięcie z niezastosowaniem zasady proporcjonalności. W związku z powyższymi zarzutami, wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]w C. - m. in. działki gruntu nr [...](oznaczonej; [...]) oraz działki nr [...] (oznaczonej: [...]) i na tej nieruchomości obecnie jest prowadzona działalność gospodarcza przez osoby trzecie, które dzierżawią ww. teren i posadowili na nim bezobsługową myjnię bezdotykową. Wskazał, że Prezydent Miasta C. zezwolił na realizację inwestycji polegającej m.in. na zmianie organizacji ruchu w rejonie myjni samochodowej. W szczególności poprzez zmianę lokalizacji zjazdu na myjnię. Zjazd ten znajdował się wcześniej z ulicy [...] od strony południowo -- zachodniej. W projekcie zjazd ten zostaje zastąpiony zjazdem od strony ulicy [...] , z kierunku południowo - wschodniego. Skarżący podniósł, że projektowany zjazd jest o wiele niekorzystniej zlokalizowany, jest ciasny i nie zapewnia bezkolizyjnego ruchu na terenie myjni. W zależności od przyjętego wariantu; - albo spowoduje niedobór terenu dla oczekujących na wjazd oraz na skorzystanie z myjni i pozostawianie ich na kursie kolizyjnym z samochodami opuszczającymi teren myjni, albo - ograniczy dostępność myjni dla części klientów wymagając ostrego skrętu w prawo na krótkim odcinku bezpośrednio po wyjeździe ze stanowisk, co uniemożliwi korzystanie z myjni przez większe (dłuższe) samochody i powoduje wysokie ryzyko kolizji przy opuszczaniu stanowisk myjni. Skarżący wskazał, że istota sprawy sprowadza się do zważenia interesów publicznego oraz prywatnego. Dodał, że w toku procesu inwestycyjnego przy realizacji interesów publicznych należy zważać na interesy prywatne i je szanować. Zwłaszcza tam, gdzie możliwe jest zadośćuczynienie interesowi prywatnemu bez uszczerbku dla możliwości zrealizowania inwestycji publicznej. Wskazują na to w szczególności przepisy art. 7 i 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r. (II OSK 1235/21) wskazano, iż istotna w postępowaniach na podstawie specustawy drogowej jest ocena "przebiegu drogi z punktu widzenia sprzecznych grup interesów, tj. prywatnego i publicznego". NSA zwrócił uwagę na konieczność respektowania "indywidualnych praw skarżących w kontekście zastosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a więc konieczności wyważenia różnych sprzecznych grup interesów". W uzasadnieniu pojawia się element "oceny inwestycji drogowej z punktu widzenia indywidualnych interesów skarżących" . Skarżący podkreślił, że bezspornie zatem organy rozpoznające sprawę zobowiązane są uwzględnić interesy stron i ingerować w nie w stopniu jak najmniejszym, interes publiczny nie ma absolutnego prymatu nad interesem prywatnym, a już tym bardziej interes publiczny nie usprawiedliwia odstąpienia od poszanowania interesu prywatnego, jeśli w toku realizacji inwestycji publicznej jest to możliwe, choć wymaga być może dodatkowych czynności i kosztów po stronie organów publicznych. Obowiązek ten wynika wprost z treści przepisów art. 7 i art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa, organ jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Na rozprawie pełnomocnik organu ponownie wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie "specustawy drogowej" i uwzględniono przy jej wydaniu interesy stron postępowania, jednakże nadrzędnym interesem publicznym jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.; zwanej dalej specustawą ). Art. 11f ust. 1 specustawy określa elementy składowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m. in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego oraz ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Wskazać w tym miejscu należało, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy jest decyzją związaną, zaś zgodnie z treścią art. 11e specustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Alternatywne możliwości realizacji inwestycji, przebieg projektowanej drogi i zjazdów, nie podlegają badaniu w tym postępowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 1705/17: "Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo." Wobec powyższego, za bezzasadne należy uznać podnoszone w skardze zarzuty, według których decyzja w części, w jakiej projekt inwestycji dotyczy dróg publicznych w sąsiedztwie jego nieruchomości, została wydana z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz z naruszeniem art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rozstrzygnięcie z niezastosowaniem zasady proporcjonalności. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - ewentualne alternatywne możliwości realizacji inwestycji w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy. Związany charakter tej decyzji oraz brak w postępowaniu organów elementów uznaniowości powoduje, że w przypadku złożenia przez inwestora kompletnego wniosku i spełnienia przesłanek określonych w ustawie, organy orzekające mają obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie mogą one, według art. 11e specustawy, uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków, które nie są przewidziane przepisami. Organy nie są umocowane do oceny wniosku z punktu widzenia jego słuszności czy też racjonalności. Mogą dokonywać oceny wyłącznie w odniesieniu do legalności i kompletności wniosku ( por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Sz 1253/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Bk 216/19). W rozpatrywanej sprawie wniosek i dołączona do niego dokumentacja spełniały wymagania przewidziane w ustawie, dołączono do nich także wymagane uzgodnienia. W sytuacji stwierdzenia kompletności wniosku i braku naruszenia przepisów przez projektowaną inwestycję, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze, według których istota sprawy sprowadza się do zważenia interesów publicznego oraz prywatnego, należy podkreślić, że kwestie te również nie podlegają badaniu na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W powyższym zakresie trafnie podkreślił organ odwoławczy, że ocenie dokonanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełniania świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, że zarówno Prezydent Miasta C. , jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, czy też przyjęte rozwiązania projektowe. Jak bowiem podniósł organ w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Natomiast według art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z podniesionymi przez skarżącego zarzutami, wskazać należało, że żądany przez niego zakres kontroli projektowanej inwestycji wykracza poza zakres uprawnień, przysługujących organom w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto podkreślenia wymagało, że we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organowi nie są proponowane różne, alternatywne możliwości zrealizowania tej inwestycji. Jak już wskazano, to nie organ, ale inwestor dokonuje wyboru w powyższym zakresie. W konsekwencji organy nie są uprawnione do ustalania alternatywnej możliwości zrealizowania tej inwestycji. W podsumowaniu wskazać należało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, zaś zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.