II SAB/Wr 100/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi V. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z dnia 1 stycznia 2023 r. V. L., obywatelka B., zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 10 maja 2022 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Wniosek złożony został osobiście. Wraz z potwierdzeniem złożenia wniosku strona odebrała pouczenie, że termin na załatwienie wniosku wynosi 6 miesięcy. Strona kilkukrotnie, w maju, lipcu i sierpniu 2022 r. składała pisma z wnioskiem o przyspieszenie procedowania wniosku, wskazując, że w związku z brakiem decyzji nie może kupić mieszkania, na kupno którego zawarła już umowę deweloperską. Pismem z dnia 15 stycznia 2023 r. strona wniosła ponaglenie. Organ pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. zwrócił się do właściwych służb celem przedstawienia ich stanowiska w przedmiocie wniosku strony. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że terminy załatwienia sprawy zostały wstrzymane w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. na mocy art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – dalej jako "ustawa pomocowa". W związku z tym, termin do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego nie rozpoczął w ogóle biegu. Jednocześnie organ poinformował o zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu w dniu 10 marca 2023 r. decyzji w sprawie wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do zastosowania przepisów ustawy pomocowej, w tym art. 100c powołanego w odpowiedzi na skargę. Sąd zwraca uwagę, że ustawa pomocowa określa zarówno cel zawartych w niej unormowań jak i podmiotowy zakres jej zastosowania. Z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej wynika, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu "obywateli Ukrainy", którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z "najbliższą rodziną" z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także "nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy", o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Unormowana w art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy). Ustawa pomocowa udziela bowiem ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1 (zasadniczo obywatelom Ukrainy), wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących wszystkich innych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków. W kontrolowanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy ale B. Na terytorium Polski skarżąca przybyła w celu osiedlenia się i wykonywania pracy. Nie znajduje zatem usprawiedliwienia stanowisko organu powołujące się na wstrzymanie terminów załatwienia sprawy w trybie art. 100c ustawy pomocowej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie załatwił bowiem sprawy w ustawowym terminie. Jak wynika z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) zezwolenie na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Tymczasem od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia do chwili złożenia skargi upłynęło 8 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy (6 miesięcy jak i – na zasadzie art. 35 § 5 kpa - okres przeprowadzonych przez organ czynności dowodowych (tu: czas niezbędnego 30-dniowego oczekiwania przez organ na stanowisko właściwych służb w przedmiocie wniosku strony) stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosił w sprawie 2 miesiące. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę znane Sądowi z urzędu dane dotyczące znacznej ilości spraw tego rodzaju prowadzonych przed organem (w samym tylko 2021 r. wpłynęło do organu 45 328 wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt) opóźnienie rzędu dwóch miesięcy nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości żądanej w skardze. Oceniając naruszenie oraz argumenty skarżącej, Sad uznał, że kwota 200 złotych będzie adekwatna do zaistniałego w sprawie opóźnienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.