II OZ 392/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 157/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2024 r. nr AP-2.7840.181.2023.JKO (7) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczo – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 157/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczo – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 17 lipca 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającą inwestorowi - firmie Budowlano – Handlowo – Usługowej "[...]" Spółce z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy ul. S. w S. (działka nr [...] z obrębu [...]). Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. (powoływana dalej jako: "skarżąca"), zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zauważył, że stosownie do art. 61 § 3 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.- dalej: "p.p.s.a."), składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, skarżąca była obowiązana do uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, spowoduje powstanie znacznej szkody, czy trudne do odwrócenia skutki, przy czym winny one dotyczyć samej skarżącej. Za takie zagrożenia nie można zatem uznać ogólnych twierdzeń o negatywnym wpływie przedsięwzięcia budowlanego na publiczną funkcję "zielonego skweru", jaką posiada działka podlegająca zainwestowaniu, a na skutek wykonania decyzji utraci bezpowrotnie swoje walory, co według skarżącej doprowadzi do trwałych i nieodwracalnych skutków. Zmiana zagospodarowania terenu na skutek realizacji inwestycji stanowi jego naturalną konsekwencję, natomiast, aby była podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej powinna ona realnie grozić chronionym dobrom wnioskodawczyni, co nie zostało wykazane. Przy tym, jak przyznała sama skarżąca inwestor dokonał już wycinki drzew na przedmiotowym terenie. Kwestia przesłaniania, dostępu do światła dziennego i zgodności inwestycji z przepisami m.in. o ochronie przeciwpożarowej, czy ewentualne istnienie kondygnacji podziemnej jest okolicznością badaną w ramach merytorycznej oceny zgodności projektu budowlanego z odpowiednimi przepisami prawa. Skoro tak, to na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który dotyczy wyłącznie oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodność decyzji z przepisami nie może być przedmiotem oceny sądowej, bowiem doszłoby do nieuprawnionego przedsądu (oceny legalności decyzji przed rozpatrzeniem skargi przez sąd). Zdaniem Sądu, skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, z których wynikałoby dla niej zagrożenie znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami. Nie jest uprawnione zablokowanie procesu inwestycyjnego ze względu na potencjalne obawy i zastrzeżenia właścicieli nieruchomości sąsiednich, co do legalności rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ocena ich legalności nastąpi podczas rozpatrywania skargi przez Sąd i tam należy podnosić powyższe argumenty przeciwko zaskarżonej decyzji. Przy każdej inwestycji budowlanej właściciele nieruchomości sąsiednich mogą być narażeni na niedogodności. Jednak aby przyjąć, że niedogodności te mogą wiązać się ze znacznymi szkodami albo będą przekraczać zwykłe skutki realizacji inwestycji, której projekt zatwierdzono, nie wystarczą same ogólnikowe twierdzenia skarżącej dotyczące zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie przystąpienia przez inwestora do realizacji procesu inwestycyjnego objętego skarżonym rozstrzygnięciem organu administracji, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz z zasad doświadczenia życiowego wynika, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a tym samym realizacja zamierzenia budowlanego doprowadzi do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uniemożliwiających przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu oraz wyrządzenia szkody, która nie będzie mogła zostać w późniejszym okresie wynagrodzona, a także zagrożenia chronionym dobrom skarżącej. Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. W odpowiedzi na zażalenie, [...] sp. z. o.o. wniosła o oddalenie zażalenia lub w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do uwzględnienia zażalenia, o uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora w wysokości co najmniej 2.028.593, 73 zł na podstawie art. 35a ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu - a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18). Najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy. W piśmiennictwie zwracano uwagę m.in. na fakt, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron (R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z 7 czerwca 1995 r., SA/Rz 461/95, s. 73). Słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że za zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie można uznać ogólnych twierdzeń o negatywnym wpływie przedsięwzięcia budowlanego na publiczną funkcję "zielonego skweru", jaką posiada działka podlegająca zainwestowaniu. Rację ma Sąd pierwszej instancji argumentując, że aby była podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej, wykonanie zaskarżonej decyzji powinno realnie grozić chronionym dobrom wnioskodawczyni, co nie zostało wykazane. Niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., powinny bowiem dotyczyć samego wnioskodawcy, gdyż oceniając przesłanki do zastosowania ww. przepisu, sąd decyduje, czy brak zastosowania ochrony tymczasowej rzeczywiście zagraża uzasadnionym interesom strony skarżącej. Ryzyko wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków powinno być przy tym realne i poparte obiektywnymi okolicznościami. Jak przyznała sama skarżąca, inwestor dokonał już wycinki drzew na przedmiotowym terenie. Uwzględnić należy przy tym, że w odpowiedzi na zażalenie spółka podnosi, iż wycięcie roślinności z niewielkiej nieruchomości w żaden sposób nie zakłóciło miejskiego ekosystemu, ponieważ w odległości kilkunastu metrów od rzeczonej działki znajduje się ogromny zielony teren [...] i największy park na terenie S. Natomiast kwestia niedogodności dla nieruchomości sąsiednich ze strony inwestora realizującego zamierzenie budowlane, o ile nie wykracza ponad przeciętną miarę, czego skarżąca nie wykazała, nie może być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2019 r., II OZ 635/19). Podkreślenia wymaga bowiem, że podnoszone przez skarżącą argumenty, oparte na kwestionowaniu prawidłowości projektu budowlanego oraz zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, w tym w zakresie zachowania wymaganych odległości między budynkami, czy ograniczenia dostępu do światła dziennego, dotyczą kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, która będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Tego rodzaju argumentacja nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. W ramach przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mieści się bowiem argumentacja, zgodnie z którą wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby zniweczyć cel rozpoznania skargi. Takiego skutku bowiem w wymiarze oceny prawnej nie powoduje brak wstrzymania zaskarżonej decyzji. Ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę przez Sąd wiąże się ze skutkami, jakie miałyby dotyczyć inwestora, a nie strony skarżącej. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie nie ocenia się prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale ocenia się czy wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uzasadniałby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich strona skarżąca nie wykazała. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.