I GSK 1466/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 177/22 w sprawie ze skargi A na wezwanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku z dnia 15 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie złożenia informacji w zakresie ustalenia i wykazania niezbędnych przychodów w odniesieniu do wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 25 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 117/22 odrzucił skargę A (dalej: strona, spółka) na wezwanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku z 15 marca 2022 r. w przedmiocie złożenia informacji dotyczącej wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Sąd orzekł nadto o zwrocie spółce uiszczonego wpisu sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła spółka, a zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, zarzuciła na podstawie: I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji w której wezwanie organu z dnia 15 marca 2022 r. stanowi akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej implikujący konieczność merytorycznego rozpoznania zarzutów skarżącej; b. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.78.483 ze zm.) w zw. z art. 132 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące pozbawieniem strony skarżącej prawa do kontroli zaskarżonego aktu i merytorycznego rozpoznania sprawy wyrokiem. II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 27 b ust. 1, ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U.2020.2028, dalej: ustawa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżony akt nie stwierdza obowiązku, które przedsiębiorstwo musi wykonać w sytuacji gdy z ww. przepisów wynika prawny obowiązek udzielenia informacji pod rygorem administracyjnej kary pieniężnej; b. art. 29 ust. 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca może bronić swoich praw w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji, w sytuacji w której zaskarżone wezwanie z 15 marca 2022 r. stanowi inny akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. podlegający kontroli sądowej. Wobec powyższych zarzutów spółka wniosła alternatywnie o uchylenie – na podstawie art. 185 p.p.s.a – postanowienia w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, iż w sprawie zachodzi przesłanka wnikająca z art. 188 p.p.s.a. – o merytoryczne rozpoznanie skargi, a również zasądzenie od organu – na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej. W powyższym kontekście wskazać należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Ia i Ib petitum skargi kasacyjnej. Wskazane przepisy – ze względu na ich treść – nie stwarzają jakichkolwiek podstaw aby wezwanie organu z 15 marca 2022 r. potraktować jako akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że stanowi ono realizację zadań ustawowych organu. Znamienne jest to, że strona skarżąca próbuje forsować wniosek, iż Sąd pierwszej instancji – odrzucając skargę – doprowadził do sytuacji uniemożliwiającej obronę praw spółki; jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób i jakie prawa zostały naruszone. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zwraca uwagę, że umożliwienie zaskarżenia wezwań i traktowanie ich jako aktów administracyjnych, które można zaskarżyć na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, doprowadzić może do kuriozalnych sytuacji, że strony będą skarżyć każde pismo w celu – jak w niniejszej sprawie – uchylenia się od przekazania żądanych informacji. Bez wątpienia prawo do sądu (w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji) w zw. z art. 132 p.p.s.a. nie może oznaczać wydania w każdej sprawie rozstrzygnięcia w postaci wyroku. Uważna lektura p.p.s.a. pozwala przyjąć, że możliwe jest – w zależności od dokonanych ustaleń – wydania także postanowień, w tym o odrzuceniu skargi (tak jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut IIa petitum skargi kasacyjnej gdyż art. 27b ust. 1, ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. nie istnieje; zrozumiałe więc jest, że Sąd pierwszej instancji nie mógł go naruszyć. Z kolei art. 29 ust. 3 ustawy, stanowiący o potencjalnej możliwości nałożenia kary pieniężnej na osobę, która nie przekazała informacji lub dokumentów na żądanie organu regulacyjnego, będzie miał zastosowanie w okolicznościach wskazanych w tym przepisie i wówczas będzie możliwość skorzystania z prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zrozumiałe jest, że przewidziane w art. 29 ust. 3 ustawy zagrożenie będzie stanowiło podstawę zastosowanej kary pieniężnej tylko w sytuacji braku przekazania właściwej informacji. W konsekwencji – brak jest podstaw aby w świetle uregulowań art. 29 ust. 3 ustawy uznać, że przepis był niewłaściwie stosowany przez Sąd pierwszej instancji (w okolicznościach wskazanych w zarzutach II a i II b petitum skargi kasacyjnej); akta administracyjne nie zawierają bowiem informacji, czy obowiązek objęty wezwaniem został przez skarżącą kasacyjnie zrealizowany w stopniu satysfakcjonującym organ regulacyjny (patrz pismo skarżącej do organu z 30 marca 2022 r.). Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.