II SA/Go 610/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia z [...] sierpnia 2023 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] o odmowie umorzenia M.I. (skarżąca) należności z tytułu składek w łącznej kwocie 280.899,45 zł (składowe tej kwoty zostały opisane na wstępie decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r.). 1.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS podał, że dnia 24 marca 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek powołując się na trudną sytuację finansową i zdrowotną. W toku postępowania, w tym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ustalił, że skarżąca jest panną, jest mikroprzedsiębiorcą (działalność gospodarcza jest zawieszona od 2017 r.), w latach 2020-2022 nie osiągnęła żadnego przychodu z tej działalności, nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.655,76 zł netto miesięcznie (w dalszej części decyzji wskazano, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne, które wynosi 2.157,80 zł brutto, do którego wypłacony jest dodatek pielęgnacyjny w kwocie 294,39 zł, emerytura po potrąceniach komorniczych w kwocie 431,75 zł wynosi 1.865,01 zł netto); nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. 1.2. Organ podał dalej, że strona posiada własnościowe mieszkanie w [...] o powierzchni 50,56 m2. Nie posiada ruchomości, innych praw majątkowych i wierzytelności. Nie posiada zobowiązań pieniężnych i nie ma możliwości poprawy swojej sytuacji finansowej. Wskazano, że skarżąca choruje na cukrzycę i "żyje tylko z jedną nerką". Miesięczne wydatki strony związane z utrzymaniem ustalono na: 521,84 zł z tytułu "opłat" (nie wskazano jakich); 280,00 zł z tytułu opłat eksploatacyjnych, 100 zł wydatków związanych z leczeniem. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem P.I., który osiąga dochód w wysokości 2.458,00 zł netto miesięcznie. P.I. od [...] sierpnia 2021 r. podlega ubezpieczeniu, jako świadczeniobiorca, za którego jednostka organizacyjna pomocy społecznej (OPS) ma obowiązek opłacać składki; wykazane z tego tytułu podstawy wymiaru składek w roku 2023 r. wyniosły 2.458,00 zł, 1.3. Rozważając zasadność wniosku organ wskazał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nieprzedawnione. Następnie przytoczył treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 (pkt 1 do 6) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 266; dalej zwana u.s.u.s.) i wskazane w tych przepisach przesłanki umorzenia składek z powodu stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności wskazując, że: - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym i nie ogłoszono upadłości; - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, gdyż działalność gospodarcza została zawieszona, co nie jest równoznaczne z jej zaprzestaniem; - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł; - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi, bo nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ponieważ postępowanie egzekucyjne jest w toku, zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego oraz świadczenia emerytalnego, co, zdaniem organu, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek). 1.4. Odnosząc się do przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r.. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej "rozporządzeniem z 2003 r.") organ stwierdził, że zgromadzone w trakcie toczącego się postępowania dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast jest wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że decydując się na założenie działalności gospodarczej skarżąca powinna być świadoma, że zobowiązuje się do opłacenia należnych z tego tytułu składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i obowiązku ich regulowania ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. 1.5. Odnosząc się do przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ wskazał, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Organ podał, że skarżąca posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności wydany na stałe. Jak podkreślono ZUS uznał za udokumentowane problemy zdrowotne strony i "podchodzi do nich ze zrozumieniem". Jednak strona otrzymuje świadczenie emerytalne, które jest stałym dochodem wypłacanym bez wzglądu na stan zdrowia i może stanowić źródło sukcesywnej spłaty zadłużenia wobec ZUS. Dlatego w sprawie ta przesłanka nie zachodzi. Zdaniem ZUS przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oznacza "obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się, więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Wskazane przez stronę wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie musi ponosić. Jak podkreślono ZUS "nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem". W ocenie organu uzyskiwany przez stronę łączny dochód w gospodarstwie domowym, na który składa się świadczenie emerytalne oraz zasiłek pobierany przez syna, wynosi 4.754,76 zł czyli na poziomie wyższym od kwoty minimum socjalnego ustalonej 10 lipca 2023 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w I kwartale 2023 r., która dla dwuosobowego gospodarstwa wynosi 2.795,98 zł. Zatem analiza ustalonych w postępowaniu faktów nie prowadzi do wniosku, że sytuacja strony "nosi znamiona ubóstwa". Zdaniem organu do oceny sytuacji finansowej skarżącej należy przyjąć dochód przed potrąceniami egzekucyjnymi, które są konsekwencją nieregulowania zobowiązań i nie są uwzględniane przez praktykę orzeczniczą w ocenie sytuacji dla potrzeb umorzenia zaległości publicznoprawnych. Egzekucja jest prowadzona zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, która stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości. Zasada ta dopuszcza prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zająć są ustalone przepisami prawa. 1.6. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że strona może zwrócić się do ZUS z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w wysokości, która umożliwiłaby jej regulowanie zaległości przy jednoczesnym zapewnieniu środków utrzymania. 2. W skardze wniesionej, z zachowaniem terminu, przeciwko opisanej decyzji z dnia z [...] sierpnia 2023 r., nr [...] M.I. wniosła o jej uchylenie powołując się na swój wiek, sytuację zdrowotną i majątkową. W swojej argumentacji podniosła też dysproporcję pomiędzy kwotą środków publicznych wydaną na tzw. wybory kopertowe, a jej dochodami, które, w ocenie organu, nie noszą "znamion ubóstwa". 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 4. Skarga podlegała ocenie w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. 5. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. decyzje w indywidualnych sprawach, w tym w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, wydaje zakład ubezpieczeń społecznych. Zakładem zaś kieruje Prezes Zakładu, który jest osobą uprawnioną do podpisywania wydawanych decyzji. Z regulaminu organizacyjnego ZUS wynika, że w niektórych oddziałach Zakładu mogą być tworzone komórki organizacyjne, takie jak oddziały, których pracownicy wydali decyzje. Utworzenie takiej jednostki jest kwestią wewnętrzną ZUS o charakterze organizacyjnym, a wobec tego nie ma wpływu na ustawowo uregulowane kompetencje do wydawania przez ZUS decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Organem wydającym decyzję jest bowiem w dalszym ciągu ZUS, a jego organem pozostaje Prezes ZUS. Na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych sprawach. Oznacza to, że pracownicy ZUS mogą być upoważnieni do wydawania decyzji, tj. do podpisywania decyzji "z upoważnienia Prezesa ZUS". W niniejszej sprawie zaskarżone decyzje zostały podpisane przez osoby zatrudnione w różnych jednostkach organizacyjnych ZUS, w każdym jednak przypadku upoważnione do działania w imieniu Prezesa ZUS, co zostało wykazane. 6. Jeśli chodzi o meritum sprawy, w rozdziale 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30) uregulowano podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 7. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Z kolei przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia z 2003 r. jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 8. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte właściwe wnioski. 9. Katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności. 10. Trafnie organ uznał, że ze względu na dochody strony i członków jej rodziny przesłanki wskazane w tych przepisach nie mają w sprawie zastosowania. Zdaniem sądu w decyzji nie zostały jednak należycie rozważone przyczyny odmowy oparte o przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. Odnosząc się do wskazanych w decyzji i przytoczonych wyżej argumentów organu wskazać należy, że celem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., II GSK 2366/13, CBOSA). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w takich warunkach, w jakich strona pracuje i zamieszkuje, a więc odniesionych do jej środowiska (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09 oraz 8 sierpnia 2018 r., I GSK 1757/18). 11. Sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (aktualnie zawieszonej od kilku lat), tym bardziej w postaci tzw. samozatrudnienia i to jeszcze w okolicznościach konkretnego przypadku nie może być traktowany jako okoliczność przesądzająca o niemożności korzystania z instytucji umorzenia składek. Istotnym elementem wpływającym na ocenę sytuacji życiowej strony jest jej wiek – 82 lata i stan zdrowia (niepełnosprawność w stopniu znaczymy ustalona bezterminowo). Wobec tak znaczącej kwoty zaległości (przekraczającej na dzień wydawania decyzji 280.000,00 zł) rozważenie indywidualnych okoliczności musi odnosić się do tejże kwoty i realności jej wyegzekwowania i spłacenia, z uwzględnieniem faktycznego funkcjonowania rodziny (gospodarstwa domowego), ale przede sytuacji skarżącej, bo to ona jest dłużnikiem. Tak znacząca kwota zaległości wskazuje, że w aktualnych dochodach strony i wysokości dozwolonego i egzekwowanego zajęcia dochodów strony narastające odsetki generują kwotę większą niż egzekwowana. Dług strony wiec narasta, a sam organ stwierdził kategorycznie, że nie może ona poprawić swojej sytuacji finansowej. Nie ma też żadnego majątku, z którego organ mógłby się zaspokoić, a organ, z przyczyn, których łatwo się domyślić, nie próbuje nawet prowadzić egzekucji z mieszkania (nieruchomości) strony. Przyjmując nawet, że zaległość nie narasta, a strona jest w stanie spłacać miesięcznie kwotę 430 zł (taka kwota jest potrącana z emerytury skarżącej) okres spłaty tego zadłużenia wynosi prawie 55 lat. 12. W tym właśnie indywidualnym kontekście, sądu nie przekonują ani argumenty organu odnoszące się do powstania zaległości z tytułu działalności gospodarczej, ani interesu społecznego czyli solidarności płatników składek. To solidarność społeczna jest argumentem na rzecz wspomagania tych, których sytuacja, zwłaszcza z przyczyn od nich niezależnych i obiektywnych, jest trudniejsza. Organ powinien mieć również na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Wiek, stan zdrowia i sytuacja materialna skarżącej pozwalają w tej sprawie natomiast uzasadnić wniosek, że ma ona prawo oczekiwać wsparcia od państwa, a zatem wszystkich członków społeczeństwa, nawet jeśli w jakiejś mierze przyczyniła się do powstania tak znaczącego zadłużenia składkowego. Taka jest bowiem, w ocenie sądu, istota i sens solidarności społecznej i społeczna funkcja budżetu Państwa (a zatem i ZUS) konstruowanego z ogółu składek wypracowywanych przez pracujących. W sytuacji, w której z ogółu pracy społeczeństwa finansuje się między innymi szerokie programy zabezpieczenia społecznego adresowanego również do osób znajdujących się w zdecydowanie lepszej sytuacji, niż wnioskująca trudno z taką pewnością, jak czyni to w uzasadnieniu decyzji organ, twierdzić, że skarżąca nie zasługuje na dobrodziejstwo w postaci umorzenia składek. 12. Podsumowując, w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonywującej argumentacji dlaczego skarżącej odmówiono umorzenia składek. Dotyczy to w szczególności zasadniczych przyczyn odmowy, którymi są niespełnienie przez stronę skarżącą przesłanki "wyjątkowości" jej przypadku oraz interes publiczny. Wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego. Z tych względów należało stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które do tej oceny mają zastosowanie, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponowionym postępowaniu rzeczą organu, związanego oceną prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.), będzie prawidłowe rozważenie wniosku na tle zindywidualizowanego stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim zadaniem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia mających zastosowanie w sprawie.