II GW 117/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać Ministra Klimatu i Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 21 września 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (p.p.s.a.), wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych w celu poszukiwania kruszywa naturalnego piaskowo-żwirowego w obszarach prognostycznych w rejonie T. i S.", w związku z wnioskiem Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] maja 2023 r. (PIG). We wniosku wskazano, że roboty geologiczne wykonywane będą w związku z realizacją przez państwową służbę geologiczną zadania pn. "Zweryfikowane obszary prognostyczne występowania kruszyw piaskowo-żwirowych - kontynuacja prac przeprowadzonych w latach 2008-2015 w ramach MGŚP", którego celem jest wstępne rozpoznanie obszarów prognostycznych pod względem występowania kruszywa naturalnego. Wobec tego, zgodnie z art. 161 ust 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (P.g.g.), właściwym organem administracji geologicznej do zatwierdzenia przedmiotowego projektu robót geologicznych - w odniesieniu do złóż kopalin objętych własnością nieruchomości gruntowej jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce planowanych robót geologicznych. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i zawiadomieniem z dnia 5 lipca 2023 r. przekazał ww. wniosek do Ministra Klimatu i Środowiska. Minister nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w zawiadomieniu Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego i ponownie pismem z dnia 20 lipca 2023 r. przekazał wniosek według właściwości Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego, który nadal nie uznając swojej właściwości, pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. ponownie przekazał sprawę wnioskodawcy. Minister stanął na stanowisku, że do dokonania czynności związanych z zatwierdzeniem projektu robót geologicznych stanowiącego podstawę sporu, ma zastosowanie art. 161 ust. 1 P.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. Celem spornego projektu jest jedynie poszukiwanie kruszywa naturalnego w danym obszarze i ustalenie parametrów złożowych i jakościowych kopaliny. Przepis art. 10 ust. 1 i 2 P.g.g. określa katalog złóż kopalin podlegających prawu własności górniczej, które przysługuje Skarbowi Państwa. W katalogu tym nie ujęto, będącego przedmiotem projektu złoża kopalin piaszczysto- żwirowych, które zgodnie z art. 10 ust. 3 P.g.g. podlega prawu własności nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie podzielił stanowiska wnioskodawcy. Zwrócił uwagę, że PIG nie wystąpił o zatwierdzenie projektu robót geologicznych w celu poszukiwania kruszywa naturalnego (tzn. projekt nie powstał w celu poszukiwania złoża kopaliny), gdyż jasno wskazał, że efektem wykonanych prac nie będzie dokumentacja geologiczna złoża kopaliny, ale "inna dokumentacja", która nie zawiera ustalenia ilości zasobów kopaliny. Sam wnioskodawca wskazał, że przygotowany projekt robót geologicznych jest efektem realizacji zadań państwa, wykonywanych przez państwową służbę geologiczną m.in. w zakresie kartografii geologicznej, realizowanego od 2021 r. na podstawie art. 162 ust. 1 pkt 7 P.g.g. Z kolei opis przedsięwzięcia wskazuje, że mamy do czynienia z zatwierdzeniem projektu robót geologicznych dotyczącym regionalnych prac kartografii geologicznej (ewentualnie regionalnych badań budowy geologicznej kraju), które na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 6 lub 7 P.g.g. leży w kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Tym samym na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 7 P.g.g. właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i innych wykonanych w związku z realizacją przedsięwzięcia: "Zadania państwa wykonywane przez państwową służbę geologiczną w zakresie kartografii geologicznej realizowane od 2021 r.; "Zadanie 4.2: Zweryfikowane obszary prognostyczne występowania kruszyw piaskowo-żwirowych - kontynuacja prac przeprowadzonych w latach 2008-2015 w ramach MGśP (prace kartografii geośrodowiskowej)" jest Minister Klimatu i Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska oraz Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie budzi wątpliwości. Zasadniczym przedmiotem wątpliwości interpretacyjnych i subsumpcyjnych organów pozostających w sporze na tle regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 161 ust. 1 i art. 161 ust. 3 pkt 6-7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (u.p.g.g.) są normatywne określenia: "regionalne badania budowy geologicznej kraju" oraz "regionalne prace kartografii geologicznej" w świetle treści wniosku Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego (PIG) w Warszawie z dnia [...] maja 2023 r. o zatwierdzenie projektu robót geologicznych "w celu poszukiwania kruszywa naturalnego piaskowo-żwirowego w obszarach prognostycznych w rejonie T. i S.". O ile nie jest przedmiotem sporu, że zgodnie z art. 161 ust. 1 u.p.g.g. rozkład kompetencji między organami administracji geologicznej wyznacza w pierwszej kolejności ogólna zasada domniemania właściwości marszałka województwa jako organu pierwszej instancji, o tyle wątpliwości w przedmiotowej sprawie wzbudza regulacja wprowadzająca wyjątek od powyższej zasady w zakresie przyznania kompetencji ministrowi właściwemu do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, które dotyczą regionalnych badań budowy geologicznej kraju i regionalnych prac kartografii geologicznej (art. 161 ust. 3 pkt 6-7 u.p.g.g.). Jakkolwiek przepis art. 161 ust. 3 u.p.g.g. (podobnie jak przepisy art. 161 ust. 2 i 4 oraz art. 161a ust. 1-2 u.p.g.g.), będący przepisem kompetencyjnym o charakterze ekscepcyjnym, musi być interpretowany restryktywnie, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, to jednak pierwotnym i zasadniczym źródłem trudności wykładniczych w procesie rekonstruowania jego treści jest brak ustawowego zdefiniowania określeń użytych w pkt. 6 i 7 w art. 161 ust. 3 u.p.g.g., co skutkuje koniecznością poszukiwania treści znaczeniowej powyższych uregulowań przez odwołanie się do przepisów pozostających z nimi w systemowych lub funkcjonalnych związkach. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, albowiem treść wniosku PIG z dnia [...] maja 2023 r. wyraźnie wskazuje, że celem projektowanych robót geologicznych jest "wstępne rozpoznanie obszarów prognostycznych dla występowania kruszywa naturalnego piaskowo-żwirowego w wytypowanych obszarach prognostycznych". Wnioskodawca podał jednocześnie, że planowane roboty będą prowadzone w 8 obszarach tego rodzaju (w przedmiotowej sprawie – w rejonie T. i S.), a ich wynikiem powinno być "udokumentowanie obszarów prognostycznych dla występowania kruszywa naturalnego do głębokości przewiercenia serii piaszczystej" oraz "uszczegółowienie granic obszarów prognostycznych dla występowania kruszyw". W części opisowej przedłożonego projektu stwierdzono również planowane roboty i prace geologiczne "zostaną wykorzystane do opracowania dokumentacji geologicznej innej niż dokumentacja geologiczna złoża kopaliny". Dodatkowo w wstępnej części projektu planowanych robót stanowiących realizację zadań państwowej służby geologicznej ujawniono, że będą one służyć "uzupełnieniu brakujących danych warstwy – KOPALINY – Zweryfikowane prognozy Mapy Geośrodowiskowej Polski" oraz "pokryciu warstwą ciągłą kolejnych obszarów kraju", a ich zakończenie sprawi, że "na kolejnym etapie" do opracowania pozostanie "17 % terytorium całego kraju". Tak określone cele i zakres planowanych robót geologicznych są zgodne z realizowanymi przez PIG – jako podmiot pełniący funkcje państwowej służby geologicznej (zob. art. 163 ust. 1 u.p.g.g.) – zadaniami państwa z zakresu geologii, w tym w zakresie inicjowania, koordynowania i wykonywania zadań zmierzających do rozpoznania budowy geologicznej kraju, w tym prac o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w szczególności dla odnowienia bazy surowcowej kraju, ustalania zasobów złóż kopalin, a także dla ochrony środowiska (art. 162 ust. 1 pkt 1 u.p.g.g.) lub koordynowania i wykonywania prac z zakresu kartografii geologicznej oraz wykonywania prac pilotażowych z tego zakresu (art. 162 ust. 1 pkt 7 u.p.g.g.). W związku z powyższym, dokonując wykładni art. 161 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. art. 162 ust. 1 pkt 1 i art. 163 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 11 i 13 u.p.g.g. oraz dokonując powiązania powyższych uregulowań z treścią wniosku PIG z dnia 23 maja 2023 r., należy przyjąć, że projekty robót geologicznych dotyczące badań rozpoznawczych, naukowych, prognostycznych lub weryfikacyjnych związanych z budową geologiczną kraju lub ustalaniem zasobów złóż kopalin w wyznaczonym obszarze kraju, realizowane przez państwową służbę geologiczną, są projektami robót geologicznych, o których mowa w art. 161 ust. 3 pkt 6 u.p.g.g., a więc robotami dotyczącymi regionalnych badań budowy geologicznej kraju. Uwzględniając zatem powyższe ustalenia interpretacyjne, skalę powierzchniową robót geologicznych będących przedmiotem wniosku PIG, ich cele (rozpoznawcze i badawcze, mające znaczenie dla rozwoju gospodarki narodowej) oraz ich udział w ustalaniu zweryfikowanych danych dotyczących zasobów kruszywa naturalnego piaskowo-żwirowego na obszarze całego kraju, wobec braku definicji legalnej pojęcia regionalnych badań budowy geologicznej kraju, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku PIG z dnia 23 maja 2023 r., stosownie do treści art. 161 ust. 3 pkt 6 u.p.g.g., należy do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska. Konkluzja ta jest wystarczająca do rozstrzygnięcia niniejszego sporu kompetencyjnego, eliminując potrzebę oceny, czy i w jakim zakresie właściwość wskazanego organu może być kwalifikowana także w świetle przesłanki regionalnych prac kartografii geologicznej (art. 161 ust. 3 pkt 7 u.p.g.g.). Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.