II OZ 635/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. S. i J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 457/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. S. i J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 457/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku skarżących W. S. i J. S., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nich decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu przywołanego powyżej postanowienia Sąd wskazał, że zdaniem skarżących brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do realizacji inwestycji drogowej, co wiąże się z wywłaszczeniem skarżących i rozpoczęciem budowy drogi przebiegającej przez ich nieruchomość. Po rozpoczęciu zaś prac budowlanych przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie bardzo trudne, a jeśli prace rozpoczną się, skarżący utracą ponadto możliwość prowadzenia działalności agroturystycznej, która jest ich głównym źródłem dochodu. Uzasadniając odmowę uwzględnienia powyższego wniosku Sąd podniósł, że skarżący we wniosku nie wskazali żadnych okoliczności o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym, które na etapie wpadkowym jakim jest rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniałyby przyznanie pierwszeństwa interesowi prywatnemu w ten sposób, że miałoby dojść do wstrzymania realizacji inwestycji. Podnoszone w skardze argumenty o konieczności zaprzestania przez skarżących prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie agroturystyki, nie zostały w ocenie Sądu w żaden sposób uprawdopodobnione i nie mogą skutkować w niniejszym postępowaniu wpadkowym udzieleniem ochrony tymczasowej. Ponadto jak wynika z akt sprawy, inwestor zapewnił skarżącym dostęp do nieruchomości poprzez zaprojektowanie zjazdów z drogi na działki powstałe po podziale. Sąd wskazał, iż ma na względzie, że następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem całości lub części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów specustawy. Jednak władcza ingerencja w prawo własności leży u podstaw specustawy drogowej, a przysługujące stronie odszkodowanie stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroni interesy jej dotychczasowego właściciela. Sąd zaznaczył, że treść niniejszego postanowienia pozostaje bez związku z wynikiem końcowym sprawy, którego wyraz znajdzie się w wyroku. Przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej są bowiem niezależne od przesłanek legalności zaskarżonej decyzji, które kontroluje sąd administracyjny. Natomiast w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji możliwe jest żądanie naprawienia szkody wyrządzonej przez jej wydanie, na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.). Z tych względów Sąd nie uwzględnił przedmiotowego wniosku. Zażaleniem W. S. .i J. S. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej wstrzymania, a przepis ten winien znaleźć zastosowanie, co wynikało z błędnego ustalenia przez sąd administracyjny, że skarżący nie uprawdopodobnili zaistnienia okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie pierwszeństwa ich interesowi prywatnemu, a w szczególności, że nie uprawdopodobnili, iż zaniechanie wstrzymania decyzji poskutkuje koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy okoliczności te zostały przez skarżących wykazane. Jednocześnie w zażaleniu wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: wydruku z prowadzonego przez skarżących profilu w portalu Facebook dla działalności pod firmą "Gospodarstwo Agroturystyczne [...]" wraz z widocznymi tam wpisami z września oraz sierpnia 2023 r. obrazującymi aktywność gości gospodarstwa skarżących; wydruku ze strony internetowej gminy [...]([...]), na którym wskazano listę gospodarstw agroturystycznych funkcjonujących w ww. gminie (w tym gospodarstwa skarżących); wydruku ze strony internetowej gminy [...] ([...]), na którym wskazano listę gospodarstw agroturystycznych funkcjonujących w ww. gminie (a na której obecne jest gospodarstwo skarżących); wydruku ze strony internetowej [...], na którym wskazano listę gospodarstw agroturystycznych funkcjonujących w Wielkopolsce (a na której obecne jest gospodarstwo skarżących) - w celu wykazania: prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w formie agroturystyki na terenie objętym przedmiotową inwestycją drogową; istnienia realnego zagrożenia interesu prywatnego skarżących przez brak wstrzymania decyzji; realnej groźby pozbawienia skarżących możliwości zarobkowania w przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji; wyłączenia możliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego przez skarżących po rozpoczęciu realizacji inwestycji drogowej. W świetle powyższych zarzutów w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w część aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 176, dalej: specustawa drogowa), wskazać jednocześnie należy, że wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej jednak rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie do 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Specyfika tej ustawy powoduje, że zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji takich, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3648/19; z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II OZ 1356/14; z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 42/13). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił podane przez stronę skarżącą okoliczności mające uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczności podnoszone we wniosku - przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotowej sprawy - nie uzasadniały bowiem udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania tej decyzji. Przede wszystkim w związku z podnoszoną w zażaleniu argumentacją zwrócenia uwagi wymaga, iż Sąd pierwszej instancji nie kwestionował okoliczności prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w zakresie agroturystyki. Sąd ten stwierdził natomiast, że argumenty skarżących o konieczności jej zaprzestania nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Przy czym odnosząc się do powyższej kwestii zasadnie Sąd podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, inwestor zapewnił skarżącym dostęp do nieruchomości poprzez zaprojektowanie zjazdów z drogi na działki powstałe po podziale. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie należało mieć na względzie, że w specustawie drogowej, ze względu na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem strony (zob. postanowienia NSA: z 16 grudnia 2022 r., II OZ 756/22; z 20 marca 2019 r., II OZ 195/19; z 6 kwietnia 2016 r., II OSK 614/16). Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należało zatem przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, co przy uwzględnieniu lakonicznej argumentacji wniosku uzasadniało odmowę jego uwzględnienia. Zaznaczyć przy tym należy, iż niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego stronie skarżącej dotychczas prawa własności jej nieruchomości. Są to jednak zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Przysługujące stronie odszkodowanie stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroni interesy jej dotychczasowego właściciela. Należy również zauważyć, że nawet w przypadku przyjęcia, że skarżący będą narażeni na poważne niedogodności związane z realizacją inwestycji, to nie można przyjąć, że są one nieodwracalne. W przypadku bowiem uchylenia zaskarżonej decyzji inwestor będzie musiał przywrócić stan poprzedni i ponieść stratę finansową, ewentualnie sytuacja ta da stronie podstawę do postępowania odszkodowawczego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjnych, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.