I OSK 267/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 715/19 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2018 r. nr 4935/2018 w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r. I SA/Wa 715/19, oddalił skargę T. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2018 r. nr 4935/2018 w przedmiocie odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. B. zaskarżając go w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o załączony do skargi operat rzeczoznawcy majątkowego P. C. i niewyjaśnienie znaczącej różnicy w oszacowaniu tego samego gruntu przez dwoje rzeczoznawców o takich samych kwalifikacjach i uprawnieniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. sprzeczność w wytknięciu skarżącemu, że miał możliwość przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie, który podważyłby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, przy jednoczesnym wskazaniu na art. 157 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n."); 3. nietrafne uznanie, że zaskarżona decyzja II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo lecz nie w stopniu mającym istotnego wpływ na wynik sprawy, choć organy obu instancji i WSA zignorowały zarzuty skarżącego o źle dobranych transakcjach porównawczych w efekcie czego różnica w operatach i zaniżenie wartości wynosi ok. 1/4 wartości podanej przez rzeczoznawcę organu; 4. naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez brak dostatecznej kontroli WSA nad działalnością administracji publicznej, a mianowicie brak kontroli nad zachowaniem dwuinstancyjności przez organ odwoławczy-Wojewodę Mazowieckiego, który nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę. Utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza, że organ odwoławczy nie musi przeprowadzić postępowania odwoławczego polegającego na zbadaniu sprawy i podjęciu ponownego rozstrzygnięcia, bowiem ma obowiązek rozpoznać wszystkie wnioski, żądania i zarzuty strony i dopiero ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji podlega kontroli przez WSA. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz T. B. zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do ograniczenia rozpoznania sprawy do weryfikacji skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych w odniesieniu do całego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna okazała się być bezzasadna. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej - nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych. Poczynienie powyższych uwag było konieczne bowiem zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej nie spełnia powyższych wymagań. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w tym punkcie jaki przepis prawa materialnego bądź przepis postępowania, został naruszony przez Sąd I instancji, co w konsekwencji prowadzi do niemożności rozpoznania tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W odniesieniu do zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów – a tak jest w niniejszej sprawie – to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z możliwości tej jednak skarżący kasacyjnie nie skorzystał, a dokonał wyłącznie próby podważenia operatu szacunkowego poprzez złożenie własnego kontroperatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie, powołując się na art. 157 ust. 2 u.g.n., stwierdził, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy. Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jak i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wprawdzie znajduje zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że: po pierwsze - powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na niego takiego obowiązku, po drugie - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (por. wyrok NSA z 2 października 2020 r. I OSK 782/20). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie dąży do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tylko do ustalenia przez Sąd kasacyjny stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny niż uczyniły to organy i sąd pierwszej instancji. Skoro przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stwarza możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć to jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W niniejszej sprawie skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował operatu szacunkowego przez tryb jaki przewidują przepisy prawa, nie można powiedzieć, że nastąpiły istotne wątpliwości co do oceny prawidłowości dowodu z operatu szacunkowego. Przede wszystkim zaś operat szacunkowy nie jest dowodem z dokumentu, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz opinią biegłego i taki dowód co zasady nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Z powyższych względów należało uznać zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 157 ust. 2 u.g.n. za nieuzasadnione. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Dlatego zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.