VII SA/Wa 1971/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania L. S. oraz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012r., Nr [...]/12 stwierdzającej na wniosek C. P., nieważność decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984r., Nr [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej [...] pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2012r., Nr [...]/12 Wojewoda [...] stwierdził na wniosek C. P., nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984r., Nr [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej [...] pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...][...]. Podstawowym powodem eliminacji ww. decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984r. w trybie stwierdzenia nieważności był brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją co powoduje, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. (dalej: Prawo budowlane z 1974 r.). Zgodnie z treścią tego przepisu (wg stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast stosownie do treści art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2 (w tym także udzielenia pozwolenia na budowę), jeżeli m. in. nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5 tej ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem art. 136 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, poz. 93, z pózn. zm.), w razie wyodrębnienia własności poszczególnych lokali mieszkalnych działka gruntu, na której został wzniesiony dom mieszkalny, wraz z gruntem związanym z korzystaniem z tego domu, jak również wszelkie części domu i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią współwłasność właścicieli lokali. Udział właściciela lokalu mieszkalnego we współwłasności nieruchomości jest prawem związanym z własnością lokalu (art. 136 § 2 Kc.). Natomiast stosownie do przepisu art. 199 Kc, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Wojewoda [...] ustalił, że w dniu [...] lipca 1984r. własność lokali mieszkalnych, w tym udział w nieruchomości wspólnej oraz w budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku posiadało siedem osób: L. B. K., S. B. Z. – K., C. P., A. M. T., E. M. H. oraz H. i W. P. Wskazał, że w aktach sprawy brak jest zgody udzielonej przez wszytskich ww. osób, co należy uznać za równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomosćią na cele budowlane. Od wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] odwołanie w terminie wnieśli Pani L. S. oraz Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...][...], który załączył do odwołania poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pisma z dnia [...] października 1983r. Zgodnie z treścią dołączonego dokumentu, Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej - [...] zawiadomiło, że z Komitetem Osiedlowym podjęło wspólną decyzję, że pomieszczenie strychu przy ul. [...] może być przeznaczone do adaptacji na lokal mieszkalny pod warunkiem, że lokal ten zostanie zasiedlony przez J. S. Pod zawiadomieniem widnieją podpisy osób zajmujących lokale od nr [...] do [...], w tym L. K., C. P., A. T., E. H. oraz H. P. Brak jest natomiast podpisów S. Z. – K. i W. P. Po rozpoznaniu odwołania GINB wskazał, że stosownie do przepisu art. 56 Kc czynność prawna wywołuje przede wszystkim skutki prawne w niej wyrażone. Dlatego, wbrew twierdzeniom odwołujących się nie należy treści informacji z dnia [...] października 1983r. zwierającej podpisy lokatorów budynku przy ul. [...] interpretować rozszerzająco jako wyrażenie zgody na realizację spornej inwestycji. Ponadto na zawiadomieniu brak jest podpisów wszystkich współwłaścicieli. W ocenie GINB powyższe zawiadomienie należy uznać za informację skierowaną do lokatorów budynku przy ul. [...] i nie można go uznać za oświadczenie o wyrażeniu zgody na adaptację na cele mieszkaniowe części wspólnej budynku, jakim jest strych, przez lokatorów budynku. Organ powołał się również na treść art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. argumentując, że w przedstawionym stanie faktycznym zachodziła konieczność wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli, ewentualnie w myśl art. 199 Kc rozstrzygnięcia sporu współwłaścicieli przez sąd powszechny. Jej brak, nawet w przypadku tylko jednej osoby, oznaczał brak zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, a do tego objętej współwłasnością. W związku z powyższym nieuzyskanie przez inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją stanowi rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., skutkującego zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. GINB podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z przywołanym wyżej przepisem ar. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., prowadziłoby do zaakceptowania okoliczności zmierzających do obejścia przepisów, obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] prawa podjęcia decyzji co do zmiany przeznaczenia części budynku przeznaczonej do wspólnego korzystania i w rezultacie pozbawienie możliwości korzystania z zaadaptowanego strychu, należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Dodał, że naruszony przepis w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę miał charakter bezwzględnie obowiązujący, a jego treść nie budzi wątpliwości. Jednocześnie GINB uznał, że weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984r., Nr [...], w pozostałym zakresie nie jest obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do argumentów zawartych w odowłaniu GINB podniósł również., że zgłoszenie protestu przez mieszkańców budynku po dacie wydania pozwolenia na budowę, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 199 i 60 k.c.. W uzasadnieniu skargi zgodził się ze stanowiskiem, że w budynku przy ul. [...] w dniu [...] lipca 1984 r. wyodrębnionych było siedem lokali, a działka gruntu na której posadowiony jest budynek, jak również wszelkie części domu i inne urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokalu, stanowiły współwłasność właścicieli lokali, wobec czego - stosownie do treści art. 199 k.c. - potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nie zgodził się jednak z oceną GINB odnośnie charakteru pisma z dnia [...] października 1983 r., którym Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej - [...] zawiadomiło, że z Komitetem Osiedlowym podjęło wspólną decyzję, że pomieszczenie strychu przy ul. [...] może być przeznaczone do adaptacji na lokal mieszkalny pod warunkiem, że lokal zostanie zasiedlony przez J. S., pod którym to pismem złożyli podpisy właściciele wszystkich lokali. Skarżący powołał się na treść 60 k.c., zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Skarżący podniósł, że osoby zajmujące poszczególne lokale w budynku przy ul. [...] (w przypadku lokali nr [...] i [...] był to jeden z małżonków zajmujących lokal) podpisali informację, z której wynikało, jakie są plany [...] związane z pomieszczeniem strychowym znajdującym się w budynku przy ul. [...]. Żadna z osób podpisujących się pod tym zawiadomieniem nie zamieściła jakiegokolwiek zastrzeżenia w przedmiocie, którego zawiadomienie dotyczyło, nadto przed wydaniem pozwolenia z dnia [...] lipca 1984 r. nie podjęła, żadnych innych czynności, które świadczyłyby o braku zgody na adaptację strychu i jego zasiedlenie przez Pana J. S. Skarżący podkreślił również, że zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa dla oceny charakteru zawiadomienia z dnia [...] października 1983 r. konieczne było zbadanie przez organ, w jakich okolicznościach doszło do jego sporządzenia i podpisania przez lokatorów. Brak sprzeciwu lokatorów w okresie pomiędzy sporządzeniem zawiadomienia a uzyskaniem pozwolenia na adaptację strychu, w kontekście wcześniej złożonych podpisów pod zawiadomieniem z dnia [...] października 1983 r. świadczy o tym, iż pismo z dnia [...] października 1983 r. traktować należy jako zgodę współwłaścicieli na adaptację na cele mieszkaniowe części wspólnej budynku. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 1984 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej rażącym. Inwestor bowiem, zgodnie z wymogami określonymi w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością, a zatem pozwolenie na budowę mogło zostać mu wydane. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Zaznaczenia wymaga przy tym fakt, że do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy treść przepisu, którego naruszenie jest weryfikowane w trybie stwierdzenia nieważności jest jednoznaczna i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, czy naruszenie ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego jest oczywiste oraz czy naruszenie to wywołuje daleko idące skutki w sferze społeczno-gospodarczej, które są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że GINB wadliwie stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984r., Nr [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej [...] pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...] rażąco narusza prawo. Tym samym wadliwe jest stanowisko wskazujące na podstawy do jej eliminacji w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O ile bowiem treść art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm. (dalej: Prawo budowlane z 1974 r.) jest jednoznaczna, a jego naruszenie może teoretycznie wywołać nieakceptowane skutki z punktu widzenia praworządności, to w niniejszej sprawie trudno jest wykazać oczywistość jego naruszenia. GINB wydając zaskarżoną decyzję uznał, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Odnosząc ten argument do niniejszej sprawy należy wskazać, że w dacie wydania weryfikowanej decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] tj. w dniu [...] lipca 1984r., w budynku przy ul. [...] w dniu [...] lipca 1984 r. wyodrębnionych było siedem lokali. Zgodzić się należy stwierdzeniem organu, że w takim przypadku stosownie do treści art. 199 k.c. do uzyskania prawa do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane tj. adaptację części strychu konieczne było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Niemniej jednak w tym zakresie Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że z analizy całości akt administracyjnych nie można wywnioskować, iż taka zgoda została udzielona. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [...] października 1983 r., z treści którego wynika, że PG.M. – [...] zawiadamia, iż wspólną decyzją z Komitetem Osiedlowym pomieszczenia strychowe przy ul. [...] mogą być przeznaczone do adaptacji na lokal mieszkalny pod warunkiem, że ww. lokal zostanie zasiedlony przez J. S. zamieszkałego w ww. budynku, ze względu na spokój i bezpieczeństwo lokatorów. Pod zawiadomieniem widnieją podpisy właścicieli wyodrębnionych lokali tj. L. K. (lokal nr [...] ), C. P. (lokal nr [...]), A. F. (lokal nr [...]), J. D. (lokal nr [...]) E. H. (lokal nr [...]),H. P. (lokal nr [...]) oraz podpis złożony w imieniu Państwa S. (lokal nr [...]). W związku z powyższym należy uznać, że w aktach sprawy znajduje się dokument jednoznacznie wyrażający zgodę właścicieli wyodrębnionych lokali na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...]. Wprawdzie część podpisów jest mało czytelna i figuruje jako wyraz woli obu małżonków zajmujących lokal mieszkalny, niemniej jednak tego rodzaju nieścisłości nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym jako jednoznacznie przesądzające o braku zgody na adaptację strychu na cele budowlane, czyli brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tego rodzaju nieścisłości lub błędy mogłyby być powodem ewentualnego wzruszenia w postępowaniu zwyczajnym, jednakże w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym pod kątem wystąpienia przesłanek kwalifikowanych z art. 156 § 1 kpa tego rodzaju wątpliwości nie mogą być rozstrzygane jednoznacznie jako oczywiste naruszenie prawa kwalifikujące do stwierdzenia nieważności decyzji i naruszenia zasady trwałości określonej w art. 16 kpa. Sąd podzielił zatem argumenty skarżącego, powołującego się na treść art. 60 k.c., że w niniejszej sprawie wola współwłaścicieli wyodrębnionych lokali została ujawniona sposób dostateczny. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu, że pismo z dnia 18 października 1983 r. może być uznane wyłącznie za informację skierowaną do lokatorów budynku przy ul. [...]. Podkreślić także należy, że przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984r., Nr [...] żadna ze wskazanych osób nie cofnęła swojej zgody i nie wniosła sprzeciwu wobec inwestycji. Spór, który powstał po wydaniu ww. decyzji związany z charakterem i rozmiarem realizowanej inwestycji nie może mieć żadnego wpływu na ocenę powyższych okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując w ocenie Sądu w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku organu – nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. Jednocześnie skoro organ uznał, że weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1984r., Nr [...], udzielająca Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej [...] pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...], nie jest dotknięta żadną inną wadą kwalifikowaną z katalogu art. 156 § 1 kpa, to należy uznać, że decyzja ta nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.