II OSK 683/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Sławno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1627/20 w sprawie ze skargi Gminy Sławno na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr DOA-ZPPOH.610.18.2019.MW w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1627/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Gminy Sławno (dalej: "Gmina", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy") z 15 kwietnia 2020 r. nr DOA-ZPPOH.610.18.2019.MW – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 7 listopada 2019 r. skarżąca wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: "RDOŚ") o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno w części obrębu ewidencyjnego Łętowo (dalej: "projekt planu") w zakresie ustaleń projektu planu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Projekt planu obejmuje tereny zlokalizowane w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Jezioro Łętowskie oraz okolice Kępic" ustanowionego uchwałą Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2014 r., poz. 1637 ze zm.), dalej "uchwała Sejmiku". Postanowieniem z 4 grudnia 2019 r. RDOŚ na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p." i art. 23 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 r. poz. 1614 ze zm.), dalej "u.o.p.", odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu z uwagi na sprzeczność z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, ustanawiającym zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał postanowienie RDOŚ w części wskazującej jak należy zaplanować zagospodarowanie terenu w obrębie terenów elementarnych: 2ML, 3ML, 4ML, 5ML, 6ML, 7ML, 8ML, 6KDW, 9UT w związku z zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku oraz jakich zmian należy dokonać w § 12 projektu planu. Następnie uchylił i orzekł w części dot. terenu zabudowy usługowej 9UT poprzez wskazanie na konieczność: dokonania zmian w zakresie sposobu i zasad zagospodarowania terenu usług 9UT; uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów 2-8ML oraz 9 UT zakazu z § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku. W uzasadnieniu GDOŚ wskazał, że wrysowane na rysunek projektu planu nieprzekraczalne linie zabudowy dla jednostek 2-8ML (zabudowa letniskowa) i 9UT (zabudowa usługowa, usługi turystyki) są tak ustalone, że umożliwiają realizację ww. zagospodarowania na obszarach porośniętych zadrzewieniami. Organ stwierdził, że przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach 2-8ML, bądź miejsca lokalizacji obiektów budowlanych, należy tak określić, by nie znajdowały się na terenach występowania zadrzewień śródpolnych objętych zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku (należy przy tym zapewnić kompatybilność z określanymi w tekście planu wskaźnikami ustalanymi dla działek budowlanych, np. powierzchnią zabudowy). Istniejące zadrzewienia śródpolne objęte zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku na terenach biologicznie czynnych, również należy zachować. Podkreślono, że o ile zlokalizowanie obiektów letniskowych, o niedużej skali, poza istniejącymi zadrzewieniami może okazać się możliwe, to tego warunku nie spełni projektowana zabudowa usług 9UT, tj. hoteli, pensjonatów z usługami odnowy biologicznej i gastronomicznej, bowiem te, ze swej natury są obiektami o dużo większej powierzchni zabudowy. GDOŚ wskazał ponadto, że planowana zabudowa 9UT znajduje się najbliżej terenów jeziora. Omawiany teren cechuje stosunkowo wysoki poziom wód gruntowych co powinno być uwzględnione przy określaniu sposobu i parametrów zagospodarowania tak, by nie doprowadzić do zmiany stosunków wodnych. Należy zatem zbadać projekt planu w zakresie § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku. Przepis ten wprowadza zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. WSA w Warszawie podzielił pogląd organu odwoławczego, że przedłożonego projektu planu nie można było uzgodnić, albowiem projektowane zapisy pozostają w sprzeczności z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, zakazującym likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, zatem uzgodnienie projektu może nastąpić dopiero po naniesieniu w nim stosownych zmian. Następnie szczegółowo przywołano treść przepisów obowiązujących w sprawie. Sąd I instancji przychylił się do wykładni pojęcia "zadrzewienia śródpolne", o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 3 u.o.p. oraz § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, przyjętej w niniejszej sprawie przez organy, w myśl której przedmiotowe pojęcie odnosi się również do zadrzewień występujących na takich gruntach rolnych, jak łąki, pastwiska, czy nieużytki. Sąd wojewódzki podkreślił, iż przesłanką do ustanowienia ochrony zadrzewień śródpolnych, o której mowa w u.o.p. oraz uchwale Sejmiku, nie są wymogi ochrony gruntów rolnych. Zatem, zakwalifikowanie przez organy zadrzewień porastających objęte projektem planu grunty rolne, które nie mają charakteru gruntów ornych, jako zadrzewień śródpolnych, objętych ochroną przewidzianą w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, było zgodne z prawem. Następnie WSA w Warszawie pokreślił, że na etapie rozpatrzenia zażalenia nie doszło do zmiany rodzaju rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem GDOŚ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie RDOŚ, odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Sąd stwierdził zatem, że postanowienia organów obu instancji wywołały ten sam skutek w sferze objętej interesem skarżącego, albowiem organy obu instancji stwierdziły brak możliwości uchwalenia planu miejscowego zgodnie z przedłożonym projektem. Rozszerzenie przy tym przez GDOŚ katalogu zmian, warunkujących dopuszczalność uzgodnienia projektu planu, nie stanowi naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony zażalającej się na postanowienie organu I instancji - art. 139 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Sławno, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisu postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi Gminy Sławno, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględniania, albowiem organ II instancji naruszył art. 139 k.p.a., z którego wynika zakaz reformationis in peius i wydał rozstrzygnięcie pogarszające sytuację skarżącej (pkt II postanowienia GDOŚ), postanawiając o uchyleniu postanowienia organu a quo i orzeczeniu o dokonaniu zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno w części obrębu Łętowo w zakresie sposobu i zasad gospodarowania terenu usług 9UT oraz uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów 2ML-8ML oraz 9UT zakazu z § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 27 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że jako zadrzewienia śródpolne traktuje się wszelkie zadrzewienia położone pośród wszystkich rodzajów terenów rolnych, podczas gdy za zadrzewienia śródpolne winno się traktować jedynie takie zadrzewienia, które rosną pośród pól rozumianych jako obszary ziemskie przeznaczone pod uprawę i które są w sposób faktyczny użytkowane rolniczo. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia GDOŚ i poprzedzającego go postanowienia RDOŚ; ewentualnie, w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Wśród szeregu form ochrony przyrody u.o.p. wymienia w art. 6 ust. 1 pkt 4 - obszary chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. I taki cel miał zostać zrealizowany bowiem projekt planu przeznaczał te tereny pod zabudowę letniskową oraz usługi turystyczne. Przedmiotem ochrony jest zatem specyficzny i szczególny krajobraz, powiązany z możliwością wykorzystania terenu pod funkcje turystyczne i wypoczynkowe. Krajobrazem jest z kolei zgodnie z art. 6 pkt 2e) u.o.p. - krajobraz w rozumieniu art. 2 pkt 16e u.p.z.p. Odesłanie do tej ostatniej ustawy definiuje krajobraz jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Zdaniem NSA wartość przedmiotowego obszaru wynika m.in. ze stwierdzonych punktowych zadrzewień, które widoczne są na mapach, wydrukach z portali internetowych oraz zdjęciach znajdujących się w aktach administracyjnych. Zadrzewienia te m.in. kształtują te rejony jako atrakcyjne turystycznie i wypoczynkowo, wzbogacając krajobraz. Zatem wyróżniająca się przestrzeń przyrodnicza zadecydowała o objęciu tego terenu ochroną z dedykacją pod wykorzystanie turystyczne i pod wypoczynek. Zgodnie z uchwałą Sejmiku obszar ten jest wymieniony w Załączniku nr 1 do uchwały Sejmiku pod Lp. 9. Zadrzewienia z kolei definiuje art. 5 pkt 27 u.o.p. jako pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Nie ma natomiast w u.o.p. definicji występującego w uchwale Sejmiku pojęcia "zadrzewień śródpolnych". Stąd występujące rozbieżności interpretacyjne między Gminą, a organem administracji uzgadniającym projekt planu. Aby dokonać prawidłowej wykładni tego pojęcia należy zdaniem NSA kierować się wyżej opisanymi kryteriami, związanymi z przedmiotem ochrony jako krajobrazu atrakcyjnego dla zaspokajania potrzeb turystycznych i wypoczynkowych. Krajobraz ten zaś tworzą m.in. owe sporne zadrzewienia, które powinny podlegać ochronie niezależnie, czy rosną na terenach upraw rolnych, czy terenach łąkowych, pastwiskach, czy nieużytkach. Sąd wojewódzki celnie podkreślił, iż przesłanką do ustanowienia ochrony zadrzewień śródpolnych, o której mowa w u.o.p. oraz uchwale Sejmiku, nie są wymogi ochrony gruntów rolnych, lecz walory krajobrazowe. Innymi słowy wszystkie zadrzewienia jako występujące wśród pól rozumianych potocznie, będą podlegały zakazom ich usuwania. W § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 3 u.o.p. został ustanowiony bowiem zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zadrzewienia objęte tą ochroną dotyczą wszelakiego ich umiejscowienia. Tymczasem skarżący kasacyjnie próbuje wywodzić, że są to wyłącznie zadrzewienia występujące wśród pól uprawnych, wykorzystywanych rolniczo, czyli łączy tę funkcję z gruntami ornymi R. Natomiast zdaniem NSA taka zawężająca wykładnia jest nieprawidłowa. Ze względu na cel ustanowienia tej formy ochrony (krajobraz cechujący się m.in. takimi zadrzewieniami śródpolnymi) należy przyjąć, że mogą one występować także wśród łąk trwałych Ł, pastwisk trwałych Ps, gruntów rolnych zabudowanych Br, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych Lzr, oraz wśród nieużytków N i jako takie są chronione przez przepisy prawa, tj. zostały one objęte zakazem likwidowania i niszczenia. Chodzi bowiem o ochronę krajobrazu, nie zaś ochronę gruntów ornych, czyli wykorzystywanych pod uprawy, jak wyeksponował skarżący kasacyjnie. Ponadto w § 2 ust. 3 uchwały Sejmiku postanowiono, że na części obszarów chronionego krajobrazu, o których mowa w załączniku nr 1, będących gruntami rolnymi, nie wprowadza się zakazu likwidowania zadrzewień śródpolnych obejmujących: a) drzewa i krzewy do lat 20 niestanowiące siedlisk przyrodniczych w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510), b) drzewa i krzewy stanowiące źródło gradacji szkodliwych owadów. Przepis ten stanowi odstępstwo od generalnego zakazu likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych, ale wprowadza istotną dyrektywę interpretacyjną. Odnosi te zadrzewienia do wszystkich gruntów rolnych, czyli zarówno ornych (uprawianych), jak i pozostałych (np. pastwiska, łąki, nieużytki). Takie ukierunkowanie niweczy koncepcję ferowaną przez Gminę. Z tego względu zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 27 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię, okazał się niezasadny. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a., z którego wynika zakaz reformationis in peius i wydanie rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację skarżącej Gminy (pkt II. postanowienia GDOŚ). Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Jednocześnie nadmienić należy, że reguła określona w art. 139 k.p.a. znajduje zastosowanie również do decyzji administracyjnych organu odwoławczego (odpowiednio postanowień), przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (vide wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2169/14). Faktem jest, że GDOŚ nałożył dodatkowy wymóg na Gminę w zakresie zagospodarowania terenu 9UT oraz terenów 2ML-8ML, wynikający z § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku, który to przepis nie został zastosowany przez RDOŚ. Zgodnie z przywołanym przepisem na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Zgodność projektu planu z tym przepisem nie została poddana ocenie w postanowieniu wydanym przez RDOŚ. Zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (tak wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3301/14). Postanowienie RDOŚ odmawiało uzgodnienia projektu planu i wskazywało na konieczność dokonania zmian w powołaniu na § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku. Natomiast postanowienie GDOŚ także odmawiało uzgodnienia tego projektu, z tą różnicą, że dodatkowo wskazało na konieczność uwzględnienia dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku. Istota obydwu tych rozstrzygnięć nie różniła się. Nałożono jedynie dodatkowe warunki wynikające z prawidłowego podporządkowania przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego, tj. bliskości terenu 9UT w stosunku do jeziora. Nie jest to jednak równoznaczne z pogorszeniem sytuacji strony składającej zażalenie. Sprawa została bowiem rozpatrzona w jej całokształcie, co stanowi jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jako całokształt należy tutaj rozumieć wszystkie przepisy prawa materialnego, adekwatne do ustalonego stanu faktycznego. Finalnie natomiast sytuacja Gminy nie uległa żadnej zmianie. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.