II GW 125/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 28 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] września 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej zwany "ZWŁ"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej zwanej "u.d.p."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego (dalej zwanym "ZWŁ") a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA"), w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej. W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że pismem z [...] sierpnia 2023 r., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej zwanej "k.p.a."), GDDKiA przekazała do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego wniosek inwestora robót, tj. P. D. S.A. w L., Rejon Energetyczny [...] w P. D. S.A. Oddział L, o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej urządzeń obcych, tj. linii kablowej [...], w m. Z. Planowana infrastruktura ma być usytuowana w granicach działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] obręb [...], w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 (ul. [...]) na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 14 w Strykowie. Jak wynika z ww. pisma przekazującego wniosek przedmiotowy odcinek drogi utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej, w związku z dopuszczeniem do ruchu odcinka B drogi ekspresowej S14, zrealizowanego w ramach zadania pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B. - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK 91 w m. Słowik". ZWŁ w uzasadnieniu wniosku stwierdził dalej, że działka objęta wnioskiem o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej w miejscowości Zgierz, położona jest w pasie drogi będącej bezspornie drogą publiczną, a do 14 lipca 2023 r. bezspornie drogą krajową Nr 71. W ocenie ZWŁ skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 jest zastąpienie odcinka drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z DK 72 w Aleksandrowie Łódzkim, a tym samym utrata kategorii drogi krajowej przez ten odcinek drogi. Skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 nie jest natomiast zastąpienie drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 14 w gminie Stryków a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu, którego to odcinka dotyczy wniosek o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia obcego w pasie drogi publicznej. Skoro zatem przedmiotowy odcinek drogi nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej, nie utracił on kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej jest GDDKiA jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. ZWŁ wskazał we wniosku, że zgodnie z wykładnią art. 10 ust. 5 u.d.p. zaistnienie skutku prawnego będącego konsekwencją zastąpienia jednej drogi przez drugą wymaga, aby nowo wybudowany odcinek drogi znajdował się w określonej relacji przestrzennej względem odcinka drogi, który zastępuje. Odcinki dróg powinny przebiegać względem siebie równolegle. Wyjaśnił, że oddany do użytkowania 12 lipca 2023 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Aleksandrów Łódzki i biegnie dalej południkowo (z niewielkim przesunięciem w kierunku wschodnim pomiędzy Zgierzem a Aleksandrowem Łódzkim) w kierunku północnym, aż do połączenia z autostradą A2 i DK 91 na węźle Emilia. W układzie nawiązującym swoim przebiegiem do drogi S14 przebiega droga krajowa Nr 71 od węzła Aleksandrów Łódzki do Zgierza. W miejscowości Zgierz droga krajowa Nr 71 zmienia układ swojego przebiegu na równoleżnikowy i biegnie dalej w kierunku wschodnim do miejscowości Stryków. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie ZWŁ, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. linii kablowej [...] w pasie drogowym ulicy [...] w Z. (działka o nr ewid. [...] obr. [...] Z.). Zdaniem GDDKiA, 14 lipca 2023 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. zarządcą drogi właściwym w przedmiocie ww. rozstrzygnięcia stał się z mocy prawa ZWŁ. GDDKiA wskazał, że obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od 14 lipca 2023 r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 71, na całym jej odcinku tj. od węzła/skrzyżowania A2/DK14/DK71 w gminie Stryków do skrzyżowania z dawną drogą krajową Nr 91 w m. Rzgów i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej. Podkreślił przy tym, że oddanie do użytkowania, 14 lipca 2023 r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14 (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m. Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do udzielenie zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego, tj. linii kablowej [...] w pasie drogowym ulicy [...] w Z. (działka o nr ewid. [...] obr. [...] Z.). Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zarządcą dróg wojewódzkich - zarząd województwa (w odniesieniu do dróg wojewódzkich położonych w województwie łódzkim będzie to Zarząd Województwa Łódzkiego). Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga nr 71, w pasie której położona jest działka o nr ewid. [...] obręb [...] Z. była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p. W dniu 14 lipca 2023 r. został oddany do użytku nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy Łodzi), który zdaniem GDDKiA zastąpił m.in. odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 14 w Strykowie. Rozważenia zatem wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr 71 - na spornym odcinku - kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, że "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Podkreślenia wymaga, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji, zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1- 3 u.d.p. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 10 ust. 5a – 5d ww. ustawy). Z tych też przyczyn przepis ten nie może być stosowany ani interpretowany rozszerzająco. Słusznie wskazuje Zarząd Województwa Łódzkiego, że nowy odcinek drogi ekspresowej S14 oraz sporny odcinek drogi Nr 71 nie pozostają ze sobą w takim związku przestrzennym, o jakim mowa w przepisie art. 10 ust. 5 udp. Oddany do użytkowania 14 lipca 2023 r. odcinek drogi ekspresowej S14 biegnie południkowo (z niewielkim przesunięciem w kierunku wschodnim pomiędzy Zgierzem a Aleksandrowem Łódzkim) aż do połączenia z autostradą A2 I DK 91 na węźle Emilia, w przeciwieństwie do spornego odcinka drogi nr 71 - o przebiegu równoleżnikowym. Taki właśnie układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej Nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 14 w Strykowie, przez oddany do użytkowania 14 lipca 2023 r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami Łódź Teofilów (bez węzła) - DK 91 w m. Słowik. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r. sygn. akt II GW 1/23). W postanowieniu z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z pierwotnym założeniem ustawodawczym wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (rządowy projekt ustawy, druk nr 1933, Sejm IV kadencji), celem wprowadzenia systemu bezwarunkowego i następującego z mocy samego prawa zaliczania tzw. starych odcinków dróg zastępowanych przez nowe odcinki (zasadniczo wyższej kategorii) do określonej kategorii (pierwotnie tylko gminnej, a obecnie także wojewódzkiej i powiatowej, zgodnie z tzw. kaskadowym i zstępującym systemem zmiany kategorii dotychczasowych odcinków drogowych) było przyspieszenie i odformalizowanie procesu zmiany statusu dróg w związku z realizacją inwestycji drogowych, zasadnicze wyłączenie możliwości wstrzymywania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego procesu zmiany kategorii dotychczasowych dróg zastępowanych nowymi odcinkami oraz zapobieżenie sytuacjom, gdy "zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg (...) jest zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg" (zob. druk nr 1933, Sejm IV kadencji), a więc dotychczasowym odcinkiem (np. drogi krajowej) oraz odcinkiem nowym (np. drogi ekspresowej). Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika zatem, że ustawodawca przyjął wąskie rozumienie określonego w art. 10 ust. 5 u.d.p. warunku zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi przez nowo wybudowany odcinek, skoro odcinki te mają przebiegać względem siebie równolegle. Jest to przejaw podejścia formalno-przestrzennego. Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym. W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Odrębnie należy uwzględnić konieczność respektowania zasad związanych z ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny być obciążane nowymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, druk nr 1031, Sejm VII kadencji) na podstawie niedookreślonej treściowo regulacji normatywnej, a ponadto - bez zapewnienia odpowiedniego finansowania nowych zadań. Mając na uwadze powyższe argumenty, wobec uznania, że sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie został w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało przyjąć, że odcinek ten zachował dotychczasowy status funkcjonalny drogi krajowej, a zatem zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 u.d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pozostaje jego zarządcą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.