II FSK 3450/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia WSA (del.) Małgorzata Bejgerowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 253/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE ,U Z A S A D N I E N I E 1. Wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., I SA/Gl 253/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B. (dalej jako: "spółdzielnia", "strona, "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 28 grudnia 2015 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy kilkukrotne stwierdzenie niedochowania zadeklarowanego segregowania odpadów wyczerpuje znamiona "uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji", o których mowa w art. art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: "u.u.c.p.g."), uprawniające organ samorządowy do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organów samorządowych oraz sądu pierwszej instancji stwierdzone w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowości w segregacji odpadów komunalnych uzasadniały określenie wysokości opłaty według stawki za odpady zmieszane (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA"). 3. Od powyższego orzeczenia spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię art. 6o § 1 u.u.c.p.g. polegającą na przyjęciu, że sporadyczne i nieznaczne zmieszanie odpadów frakcji suchej z mokrymi stanowi podstawę do przyjęcia "uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji" i jest podstawą do określenia przez Prezydenta Miasta B. w drodze decyzji wysokości opłaty miesięcznej jak dla śmieci zmieszanych; 2) błędną wykładnię art. 6q w zw. z art. 6o § 1 u.u.c.p.g. polegającą na przyjęciu, że odsetki od należności związanej z nieselektywną zbiórką odpadów winny być naliczane od miesiąca, w którym taka nieselektywna zbiórka nastąpiła, a nie od miesiąca, w którym została wydana decyzja wymierzająca wyższą stawkę opłaty, w oparciu o art. 6o § 1 u.u.c.p.g. W argumentacji skargi kasacyjnej spółdzielnia stwierdziła, że wykładnia przepisu art. 6o § 1 u.u.c.p.g. przyjęta przez WSA w Gliwicach jest błędna, gdyż zakłada, że mieszanie odpadów podlegających selektywnej zbiórce nie jest dopuszczalne nawet w minimalnym zakresie. Mniej restrykcyjna wykładnia dokonana przez SKO (pozwalająca na jednokrotne w miesiącu zmieszanie śmieci) jest częściowo popierana przez skarżącą, przy czym wykładnia ta nie różnicuje sytuacji podmiotów dużych, takich jak spółdzielnie mieszkaniowe, z których terenów odpady wywożone są kilkanaście razy w miesiącu w olbrzymich ilościach, od sytuacji domów jednorodzinnych, gdzie odbiór jest sporadyczny, a ilość odpadów relatywnie niewielka. W ocenie spółdzielni, organy nie wzięły pod uwagę częstotliwości wywozów śmieci ani ich tonażu. Jednocześnie co do zasady, na nieruchomości przy ul. [...] przestrzegana była selektywna zbiórka odpadów. Nawet dwukrotne ujawnienie drobnych nieścisłości w kontenerach nie zmienia faktu, że śmieci były segregowane. Ponadto skarżąca zarzuciła, że stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, iż spółdzielnia naruszyła zasady segregacji po paru miesiącach od dnia, w którym segregacja śmieci została zakwestionowana, powoduje, że skarżąca nie może obciążyć osób, które na dzień stwierdzenia nieprawidłowości w segregowaniu były mieszkańcami nieruchomości, lecz w chwili rozliczenia z gminą (w oparciu o decyzję wymierzająca opłatę jak za śmieci zmieszane) - mieszkańcami tej nieruchomości już nie są. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 4.1. Na wstępie należało przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt FSK 1193/04; z dnia 14 lutego 2012 r. , sygn. akt II FSK 1540/10; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 4692/16, publik. CBOSA). 4.2. Przypomnienie ogólnych zasad dotyczących rozpoznawania skarg kasacyjnych od wyroków sądów administracyjnych pierwszej instancji było w rozpoznawanej sprawie niezbędne z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznawany środek odwoławczy został oparty jedynie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36, wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt I FSK 133/05, publik. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie powyższe oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował, iż organy wykazały rozbieżność między zadeklarowanym przez spółdzielnię selektywnym sposobem zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości, a stanem rzeczywistym, z którego wynikało ujawnienie niesegregowanych odpadów. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy, na który składają się raport o weryfikacji selektywnej zbiórki odpadów i późniejszy wynik oględzin z udziałem przedstawiciela strony skarżącej, był podstawą do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w złożonej deklaracji odnośnie segregowania odpadów komunalnych. 4.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni art. 6o § 1 u.u.c.p.g., z uwagi na sposób w jaki został sformułowany, jest niezasadny. Zgodnie z art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Autor skargi kasacyjnej upatruje "błędnej wykładni" wskazanego przepisu w bezzasadnym, w jego ocenie, uznaniu w rozpoznawanej sprawie, że istniały "uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji". Tymczasem ustalenie, czy istniały "uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji" to element stanu faktycznego, ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nie kwestia wykładni przepisu art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. Jak już wskazano powyżej, w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów o charakterze procesowym, a zatem nie podjęto nawet próby podważenia tych ustaleń faktycznych. Tym samym, skoro spółdzielnia mieszkaniowa zadeklarowała selektywny zbiór odpadów do przyporządkowanych dla niej pojemników, a jednocześnie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie, że w toku postępowania stwierdzono nieprawidłowości w zakresie segregacji odpadów komunalnych, organ samorządowy zobligowany był do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za sporny miesiąc kwiecień 2015 r. według stawek, jak za gromadzenie i odbiór odpadów nieselektywnych. Wobec powyższego nieskuteczny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. 4.4. Bezzasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 6q w zw. z art. 6o § 1 u.u.c.p.g. Odnosząc się bowiem do kwestii odsetek należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6q u.u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Zatem dla prawidłowego sformułowania zarzutu dotyczącego odsetek należało powołać stosowne przepisy o.p., ewentualnie wykazać, że organ - wbrew treści art. 6q u.u.c.p.g. - zastosował w tym zakresie inne regulacje prawne. Tymczasem mimo wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji, że podstawą prawną co do odsetek są przepisy art. 47 § 3 oraz art. 53 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613) autorka skargi kasacyjnej nie ujęła przepisów Ordynacji podatkowej w jej zarzutach, co czyni niemożliwym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w sposób bardziej szczegółowy do tej kwestii. Jak juz bowiem wskazano we wstępie niniejszego uzasadnienia (punkt 4.1.) Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych w skardze kasacyjnej. Pominięcie w skardze kasacyjnej stosownych regulacji z Ordynacji podatkowej skutkuje więc w istocie niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w zakresie odsetek wyrażonego przez organy samorządowe i WSA w Gliwicach. 4.6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.