IV SA/Po 536/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 08 marca 2023 roku numer: [...] UZASADNIENIE Burmistrz Miasta K., decyzją z dnia 8 marca 2023 roku (znak: [...]), skierowaną do R. W., na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł, że: 1) zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od 1 listopada 2019 roku do 31 grudnia 2022 roku, na podstawie decyzji z dnia 17 października 2019 roku (nr [...]), w łącznej kwocie [...]zł ([...] x 38 miesięcy) jest świadczeniem nienależnym, 2) zobowiązał R. W. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego pod dniu wypłaty zasiłku za dany miesiąc do dnia spłaty. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz Miasta K. na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w S. stwierdził, iż R. W. decyzją ZUS przyznano dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 listopada 2019 roku. Organ wyjaśnił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) o czym wnioskodawczyni została pouczona we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni podpisała pouczenie, iż jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a brak poinformowania o zmianach może skutkować powstaniem sytuacji nienależnie pobranych świadczeń i koniecznością ich zwrotu. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało uchylone decyzją z dnia 24 stycznia 2013 roku. Zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie od 1 listopada 2019 roku do 31 grudnia 2022 roku jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu przepisów art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wypłacony został pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 30 czerwca 2024 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu i instancji jest prawidłowe. Burmistrz zasadnie uznał, że odwołująca się pobrała nienależne świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obciąża tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach w jakich nie powinna pobierać świadczenia. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Sporne jest to, czy wypłacone świadczenie było nienależnym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało, że strona została prawidłowo pouczona o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W aktach sprawy znajduje się formularz wniosku z dnia 4 października 2019 roku podpisany przez stronę pod pouczeniem, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. O tych okolicznościach strona została pouczona także w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. W tych okolicznościach nie można zasadnie wywodzić, że strona nie posiadała wiedzy o ciążących na niej obowiązkach. Uzyskanie dodatku pielęgnacyjnego rodziło obowiązek poinformowania o tym fakcie organu przyznającego zasiłek pielęgnacyjny. Pobierany od 1 listopada 2019 roku zasiłek pielęgnacyjny ma charakter świadczenia nienależnego. R. W. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona wyjaśniła, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wypełnił za nią pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Skarżąca podała ponadto, że w 2019 roku wystąpiła o świadczenie 500 plus dla osób niepełnosprawnych. Złożyła wniosek i decyzją orzecznika ZUS przyznano jest to świadczenie do końca 2023 roku. Jednocześnie bez wniosku przyznany został skarżącej dodatek pielęgnacyjny. Pieniądze wpływały na konto tego samego dnia. Podczas wizyty w Inspektoracie ZUS w K. dowiedziała się, że pobiera dwa te same świadczenia. Pracownik ZUS poradził jej, aby zrezygnowała ze świadczenia wypłacanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej i wyjaśnił, że gdyby trzeba było zwrócić pieniądze, to nie będą naliczane odsetki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację prezentowaną w uzasadnieniu decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Organ zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie z dnia 14 listopada 2023 roku, ustanowiony dla skarżącej z urzędu radca prawny, zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K., a także "zasądzenia kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych". W ocenie autora pisma zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia działań w celu ustalenia, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny wypisał pracownik organu, skarżącej nie zostały wyjaśnione różnice pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a dodatkiem pielęgnacyjnym, skarżąca nie otrzymała zrozumiałego pouczenia o braku możliwości jednoczesnego pobierania tych świadczeń i nie miała wiedzy, że nie może jednocześnie pobierać obu świadczeń, skarżąca nie składała wniosku o przyznanie dodatku pielęgnacyjnego, skarżącej nie można zarzucić złej wiary w jednoczesnym pobieraniu obu świadczeń, skarżąca niezwłocznie poinformowała Urząd Miasta o jednoczesnym pobieraniu obu świadczeń, a od pracownika ZUS uzyskała informacje, iż taka rezygnacja spowoduje brak naliczania odsetek, 2) art. 86 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność, czy została pouczona o braku możliwości jednoczesnego pobierania obu świadczeń, czy rozumie różnice pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a dodatkiem pielęgnacyjnym, czy ponosi winę w pobieraniu obu świadczeń jednocześnie, a także czy niezwłocznie poinformowała organ gminy o pobieraniu obu świadczeń, 3) art. 9 K.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o braku możliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, gdyż nie zwrócono jej uwagi na konkretny punkt pouczenia i nie wyjaśniono czym różnią się te świadczenia, 4) art. 30 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne ich zastosowanie w okolicznościach, gdy skarżąca nie została w sposób dla niej zrozumiały o braku możliwości pobierania obu świadczeń, 5) art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne zastosowanie i zasądzenie odsetek ustawowych za opóźnienie od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia (pierwsze świadczenie zostało wypłacone w dniu 20 kwietnia 2020 roku), 6) art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami, co jest uzasadnione okolicznościami dotyczącymi sytuacji rodzinnej skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawa zgodnie z wnioskiem organu oraz przy braku sprzeciwu strony skarżącej została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga okazała się uzasadniona. Wzorzec kontroli sądowej w zakresie podstaw materialnoprawnych stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.). Kwestionowane decyzje zostały wydane w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości stanowiska skarżonych organów co do tego, że skarżąca pobierała nienależnie świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Bezsporne jest, że skarżąca w okresie od grudnia 2019 roku do grudnia 2022 roku pobierała jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Taki stan rzeczy dokumentuje pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 stycznia 2023 roku, a potwierdza stanowisko strony zawarte w odwołaniu oraz w skardze. Za oczywiście bezzasadne uznać należy stanowisko, że skarżąca nie otrzymała pouczenia o tym, iż nie można jednocześnie pobierać zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Treść wniosku oraz treść decyzji Burmistrza Miasta K. w sposób jednoznaczny dowodzą nieprawdziwości twierdzenia o braku otrzymania takiego pouczenia. Nie można przyjmować, aby organ w jakikolwiek sposób uchybił obowiązkowi pouczenia skarżącej o tym, że opisana powyżej sytuacja (łączne pobieranie obu świadczeń) jako niedopuszczalna aktualizuje obowiązek poinformowania Burmistrza Miasta K. o zajściu okoliczności, które mogą mieć wpływ na prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny wypełniał pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej, a skarżąca tylko go podpisała, w żadnym zakresie nie dowodzi braku otrzymania prawidłowego pouczenia. Organy trafnie wskazują tutaj, że takie pouczenie zawierała również decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Powoływanie się na brak wiedzy oraz przypisywanie organowi odpowiedzialność za taki stan rzeczy nie dowodzi braku wykonania przez organy obowiązku prawidłowego pouczenia strony o zakaźnie pobierania obu świadczeń. Niezależnie od powyższego uzasadnione wątpliwości budzą twierdzenia skarżącej o braku wiedzy na temat zakazu pobierania jednocześnie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta K. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 17 października 2019 roku wynika bowiem jednoznacznie, że skarżąca pobierała ten zasiłek już wcześniej, bo na mocy decyzji z dnia 19 sierpnia 2016 roku (nr [...]). Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 9 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązek procesowy należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego ciąży na organie w toku postępowania administracyjnego, a postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego zostało zakończone decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia 17 października 2019 roku. Okoliczności uzasadniające zawiadomienie Burmistrza o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wystąpiły już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z pisma ZUS wynika bowiem, że dodatek pielęgnacyjny został przyznany od dnia 1 listopada 2019 roku, a pierwsza wypłata tego świadczenia miała miejsce w dniu 20 kwietnia 2020 roku. Sąd uznaje jednak, że kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 7-8 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 16 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Regulacja art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności" (wyrok WSA w Gliwicach z 21.02.2023 r., II SA/Gl 1256/22, LEX nr 3515382). Na gruncie wskazanej regulacji prawnej przyjmuje się, że regulacja art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączona jest procedura dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w zakresie określonym w art. 30 ust. 1-11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo istotną dla strony jest okoliczność, że pomniejszenie następuje o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego zasiłku, bez naliczania dodatkowych odsetek, co stanowi odstępstwo od reguły naliczania odsetek od innych nienależnie pobranych świadczeń. (W. Maciejko; Świadczenia rodzinne. Komentarz do art. 16 Legalis, Wyd. 5, Warszawa 2019) Analiza uzasadnienia kwestionowanych decyzji dowodzi, że organy w żadnym zakresie nie rozważały właściwości trybu dochodzenia zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w zbiegu z dodatkiem pielęgnacyjnym. Dowody włączone do akt sprawy nie pozwalają w sposób jednoznaczny wykluczyć właściwości trybu z art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Treść pisma Zakład Ubezpieczeń Społecznych uzasadnia stanowisko, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał dodatek pielęgnacyjny za okres wsteczny, tj. od dnia 1 listopada 2019 roku, gdyż pierwsza wypłata tego świadczenia nastąpiła w dniu 20 kwietnia 2020 roku. Dowody włączone do akt administracyjnych, a także brak stosowanych rozważań w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, nie pozwala w żadnym zakresie na przeprowadzenie oceny legalności zakwestionowanych rozstrzygnięć w kontekście argumentacji skargi, że skarżąca "nie wnioskowała do ZUS o przyznanie dodatku pielęgnacyjnego". Z akt administracyjnych wynika natomiast, że przed datą otrzymania przez Burmistrza Miasta K. pisma z ZUS skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w K. pisemne podanie zawierające wniosek o uchylenie zasiłku pielęgnacyjnego (data wpływu do organu 18 stycznia 2023 roku). Ta okoliczność została całkowicie pominięta przez organy obu instancji, a niewątpliwie koresponduje z argumentacją skargi o braku wiedzy co do przyznania dodatku pielęgnacyjnego W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że organy z poszanowaniem przepisów art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyjaśnił, czy i ewentualnie jaki wpływ na obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego może mieć brak wiedzy skarżącej w przedmiocie wypłacania jej dodatku pielęgnacyjnego, tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmuje, iż taki obowiązek zwrotu "obciąża tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy". Brak jest podstaw do tego, aby na obecnym etapie postępowania uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zasadnie jest zatem przyjmować, że rozstrzygniecie o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinno poprzedzać ustalenie obowiązku ich zwrotu. W toku ponownego postępowania do akt sprawy powinny zostać pozyskane dowody przebiegu postępowania w sprawie przyznania dodatku pielęgnacyjnego. W oparciu o taki materiał dowodowy organy powinny rozstrzygać co do zasadności orzeczenia zwrotu oraz trybu zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek radcy prawnego ustanowionego z urzędu o "zasądzenia kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych", zostanie przekazany do rozpoznania referendarzowi sądowemu.