II SA/Ol 601/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r., nr PS-III.8640.106.2023.GM Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania M.C. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty N. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 25 kwietnia 2023 r. w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. (dalej: "PUP") w dniu 12 maja 2022 r., przedkładając świadectwo pracy z dnia 5 maja 2023 r. potwierdzające zatrudnienie w G. 1. [...] Zakład Opieki Zdrowotnej [...], 2. Drukarnia [...], N., ul. [...], w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r. w wymiarze pełnego etatu. Decyzją z dnia 17 maja 2022 r. Starosta orzekł o uznaniu skarżącego od dnia 12 maja 2022 r. za osobę bezrobotną i przyznał od tego dnia prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie decyzją z dnia 23 listopada 2022 r. Starosta orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 8 listopada 2022 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 12 grudnia 2022 r. do PUP wpłynął raport o zbiegu tytułów ubezpieczenia, z którego wynikało że skarżący figuruje jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 12 marca 2019 r do 30 czerwca 2022 r. Następnie w dniu 17 stycznia 2023 r. do PUP wpłynęło sprostowanie świadectwa pracy z dnia 16 stycznia 2023 r., z którego wynikało, że skarżący był zatrudniony u ww. pracodawcy w okresie od 12 marca 2019 r. do 31 lipca 2021 r. w wymiarze ½ etatu oraz od 1 sierpnia 2020 r. do 30 czerwca 2022 r. w wymiarze pełnego etatu. Ponadto sam skarżący wyjaśnił, że w świadectwie pracy z 5 maja 2022 r. został błędnie wpisany okres zatrudnienia: zamiast 30 kwietnia powinno być 30 czerwca 2022 r. Świadectwo pracy zostało sprostowane dopiero 16 stycznia 2023 r., po przeprowadzeniu postępowania sądowego. Podał, że zatrudnienie zakończyło się 30 czerwca 2022 r., a zatem był bezrobotny od 1 lipca 2022 r. Po wznowieniu z urzędu postępowania, Starosta decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 17 maja 2022 r., odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 12 maja 2022 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku od 12 maja 2022 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – dalej: "u.p.z.", tj. wyszły na jaw nowe okoliczności w sprawie nieznane organowi w dniu wydania decyzji z dnia 17 maja 2022 r. Skarżący był bowiem pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, podlegającym ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 12 marca 2019 r. do 30 czerwca 2022 r., a zatem w dniu 12 maja 2022 r. nie spełniał ustawowych kryteriów do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. O podstawie do wznowienia postępowania organ I instancji dowiedział się z wygenerowanego w dniu 12 grudnia 2022 r. raportu o zbiegu tytułów do ubezpieczenia. Wojewoda wskazał również, że skarżący otrzymał od pracodawcy za okres 12 maja – 30 czerwca 2022 r. brakujące świadczenia pieniężne. Ponadto Wojewoda wskazał, że skarżący nie poinformował organu zatrudnienia o złożeniu pozwu o ustalenie stosunku pracy, ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, godziny nadliczbowe, uznaniu pozwu w całości przez pracodawcę oraz zmianie świadectwa pracy. Podkreślono, że zmiana świadectwa pracy nastąpiła w styczniu 2023 r., ale już w kwietniu 2022 r. skarżący złożył pozew do sądu, czyli jeszcze przed dniem rejestracji w PUP, i nie poinformował o tym organu I instancji. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że nie jest możliwe dokonanie rejestracji skarżącego z dniem 1 lipca 2022 r., bowiem w tym dniu skarżący nie zgłosił się do PUP i nie spełnił obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 667). Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej zmiany i ustalenia prawidłowej daty uznania go za osobę bezrobotną, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie: - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania nie można orzec o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od 1 lipca 2022 r.; - art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 u.p.z. poprzez odmowę uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 lipca 2022 r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że pracodawca przesłał mu sprostowane świadectwo pracy dopiero w styczniu 2023 r., o czym natychmiast poinformował PUP. Ponadto podniósł, że nie mógł w dniu 1 lipca 2022 r. zarejestrować się w PUP, gdyż pracodawca jeszcze nie dokonał sprostowania świadectwa pracy, a ponadto był już zarejestrowany i nie mógł ponownie tego zrobić. Skarżący podkreślił, że po wznowieniu postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku, organ powinien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia i oceny uprawnień osoby wnioskującej za okres objęty wznowieniem, a zatem w przypadku skarżącego powinna być dokonana ocena jego uprawnień w dalszym czasie, tj. od dnia 1 lipca 2022 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 (§ 1) tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, iż po przedłożeniu przez skarżącego świadectwa pracy z dnia 5 maja 2022 r., decyzją z dnia 17 maja 2022 r. Starosta orzekł o uznaniu skarżącego od dnia 12 maja 2022 r. za osobę bezrobotną i przyznał od tego dnia prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie w dniu 12 grudnia 2022 r. do PUP wpłynął raport o zbiegu tytułów ubezpieczenia, z którego wynikało że skarżący, zarejestrowany jako bezrobotny, figuruje jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 12 marca 2019 r. do 30 czerwca 2022 r. W dniu 17 stycznia 2023 r. do PUP wpłynęło sprostowanie świadectwa pracy z dnia 16 stycznia 2023 r., z którego wynikało, że skarżący był zatrudniony w okresie od 12 marca 2019 r. do 31 lipca 2021 r. w wymiarze ½ etatu oraz od 1 sierpnia 2020 r. do 30 czerwca 2022 r. w wymiarze pełnego etatu. Ponadto sam skarżący wyjaśnił, że w świadectwie pracy z 5 maja 2022 r. został błędnie wpisany okres zatrudnienia: zamiast 30 kwietnia powinno być 30 czerwca 2022 r. Świadectwo pracy zostało sprostowane dopiero 16 stycznia 2023 r., po przeprowadzeniu postępowania sądowego. W związku z otrzymanymi informacjami, Starosta wznowił z urzędu postępowanie i następnie decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 17 maja 2022 r., odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 12 maja 2022 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku od 12 maja 2022 r. Decyzja za została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody, który podniósł, iż skarżący był pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, podlegającym ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 12 marca 2019 r. do 30 czerwca 2022 r., a zatem w dniu 12 maja 2022 r. nie spełniał ustawowych kryteriów do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Ponadto Wojewoda uznał, że nie jest możliwe dokonanie rejestracji skarżącego z dniem 1 lipca 2022 r., bowiem w tym dniu skarżący nie zgłosił się do PUP i nie spełnił obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziły zatem przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W momencie rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej organ I instancji nie miał wiedzy o tym, że skarżący nadal jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę i w związku z tym nie może być uznany za osobę bezrobotną. Dopiero w dniu 12 grudnia 2022 r. do PUP wpłynął raport o zbiegu tytułów ubezpieczenia, z którego wynikało że skarżący, zarejestrowany jako bezrobotny, figuruje jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 12 marca 2019 r. do 30 czerwca 2022 r. W dniu 17 stycznia 2023 r. do PUP wpłynęło również sprostowanie świadectwa pracy z dnia 16 stycznia 2023 r., z którego wynikało, że skarżący był zatrudniony w okresie od 12 marca 2019 r. do 31 lipca 2021 r. w wymiarze ½ etatu oraz od 1 sierpnia 2020 r. do 30 czerwca 2022 r. w wymiarze pełnego etatu. W ocenie Sądu, bezzasadne jest jednak stanowisko organów obu instancji, iż w tych okolicznościach sprawy nie mogła być wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nowa decyzja, orzekająca o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 1 lipca 2022 r. Organy administracji powinny nie tylko opierać się na literalnym brzmieniem regulacji ustawowych, ale również kierować się wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, których celem jest łagodzenie skutków bezrobocia. Jeżeli organy miały wiedzę, że okres zatrudnienia skarżącego zakończył się 30 czerwca 2022 r., to nie było przeszkód, aby w ramach wznowienia postępowania rozstrzygnąć o przyznaniu skarżącemu statusu bezrobotnej od chwili utraty zatrudnienia. Organ działając w trybie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, nie może tej sprawy administracyjnej załatwić tylko w sposób częściowy, polegający na rozstrzygnięciu o odmowie przyznania statusu. Jeżeli ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało z jaką datą osoba żądająca rejestracji nabyła kwalifikacje z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., to należało o tym rozstrzygnąć w granicach wznowionego postępowania stosując w tym celu przepisy dotyczące sprawy rejestracji osób bezrobotnych w postaci art. 33 ust. 1 i 2 u.p.z. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, w tym wypadku o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej w momencie utraty zatrudnienia. Instytucja wznowienia postępowania nie może skutkować - w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej - pozbawieniem strony skarżącej uprawnień za cały okres, w tym także ten gdy strona spełniała materialnoprawne warunki do ich przyznania. Istotą sprawy nie było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie, czy skarżący w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu 12 maja 2022 r., spełniał przesłanki uznania za osobę bezrobotną, ale czy może być - a jeżeli tak - to z jaką datą, uznany za osobę bezrobotną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2015 r., II SA/Bd 385/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wobec tego organy obu instancji orzekając wyłącznie o odmowie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia 12 maja 2022 r., nie orzekły o całości sprawy dotyczącej rejestracji w sytuacji gdy skarżący posiadał cechy pozwalające nabyć mu ten status, tylko w innym okresie czasowym niż orzekł pierwotnie organ zatrudnienia. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym odmowa przyznania statusu bezrobotnego z datą wsteczną nie tylko pozbawia możliwości ponownej rejestracji z datą wsteczną, ale także pozbawia prawa do zabezpieczenia społecznego narażając obywatela na ujemne konsekwencje jakie z tej odmowy wynikają (por. wyrok WSA z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Rz 1277/18, dostępny w CBOSA). Reasumując, odmowa przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w granicach wznowionego postępowania o przyznaniu tego statusu z chwilą, gdy zaistniały do tego ustawowe warunki, stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania w postaci art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 u.p.z. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Zebrane w sprawie dowody nie mogły stanowić wyłącznego oparcia dla decyzji o odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej, bowiem umożliwiały dzięki zastosowaniu instytucji wznowienia jednoczesne rozstrzygnięcie o nadaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej. W tej sytuacji Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wobec czego podlega ona – wraz z decyzją organu I instancji – uchyleniu, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu.