II SA/Sz 916/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz [...] decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej jako "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i o świadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466) odmówił M. G., (dalej jako "wnioskodawca", "skarżąca"), przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną ciotką, T. S.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że M. G. jest siostrzenicą T. S., i nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymienia jako kategorię osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia alimentacyjnego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, co uregulowane zostało w dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jak k.r.o.). Organ I instancji przytoczył treść art. 128 wyżej wskazanej ustawy zgodnie, z którym obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wnioskodawczyni jest spokrewniona z T. S. w linii bocznej, co za tym idzie nie należy ona do kategorii osób potencjalnie uprawnionych do pobierania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji zauważył, że jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w B. z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III RNs [...] M. G. została ustanowiona opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej T. S., jednakże zdaniem organu status opiekuna nie rodzi prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawarty jest katalog zamknięty osób uprawnionych, który nie może być dowolnie rozszerzany. Organ I instancji powołał się nadto na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSP 5/13, zgodnie z którą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż wymienionym w zamkniętym katalogu byłoby sprzeczne z wyraźnym i jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. M. G. pismem z dnia 19 kwietnia 2023r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że T. S. wymaga całodobowej opieki, wcześniej opiekowała się nią siostra skarżącej, lecz z uwagi na sytuację rodzinną nie mogła jej dalej kontynuować. Wnioskodawczyni podniosła, iż obecnie jest osobą bezrobotną, zrezygnowała z oferowanej jej pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad T. S.. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ II instancji podkreślił, iż przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez odesłanie do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. k.r.o. jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Wskazane tamże regulacje nie pozwalają stwierdzić, iż pomiędzy M. G. a T. S. zachodzi wymagany stosunek pokrewieństwa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w u.ś.r., M. G. jest siostrzenicą T. S.. T. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to istnieje od wczesnego dzieciństwa. Ww. wymaga stałej opieki i pomocy w podstawowych codziennych czynnościach. Przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, wywiady środowiskowe potwierdziły, iż M. G. sprawuje faktyczną opiekę nad swoją ciotką, z którą zamieszkuje od 22 lutego 2023 r. T. S. jest panną, nie posiada dzieci, posiada rodzeństwo. Zdaniem organu II instancji nie można powołując się na ogólne zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje faktyczną opiekę na osobą niepełnosprawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało faktu rzeczywistego sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad T. S., jednakże z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki nie można przyznać M. G. świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie zalicza się ona do kręgu uprawnionych do jego otrzymania osób zgodnie z art. 17 u.ś.r. Organ II Instancji stwierdził brak podstaw do przyznania ww. świadczenia. Swoje rozważania Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło m.in. na przytoczonych przez siebie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na powyższą decyzję M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, działając przez pełnomocnika adw. M. Z., zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach pieniężnych, poprzez przyjęcie, że M. G. nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo, iż zalicza się ona do kręgu osób do tego uprawnionych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Burmistrza [...] i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa na podstawie wniosku organu administracji została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17), dalej p.p.s.a, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt. 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 617 § 1 i 2, art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 t.j. z dnia 2020.08.10). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 4 i ust. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że powołane przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. k.r.o. i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r. sygn. I OSK 2623/12). Analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. (...) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 2167/18). Zgodnie z treścią art. 128 k.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jak wskazuje art. 617 k.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej; krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyznacza kodeks rodzinny i opiekuńczy. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przepisy nie nakładają obowiązku alimentacyjnego na inne osoby, w tym na dalszych krewnych w linii bocznej, co stosownie do art. 17 ust. 1 i ust. 1a wyklucza przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego, także wówczas, gdy spełniają one inne przesłanki przewidziane w tych przepisach. Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, w zakresie faktycznego stanu zdrowia ojca skarżącej, który przez wiele lat leczy się i jest osobą schorowaną (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 625/23). Rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji uznały, iż wnioskodawczyni nie spełnia wymogów ustawowych warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną ciocią, będąc jej siostrzenicą. Tym samym jest z nią spokrewniona w linii bocznej, co oznacza, że nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo niekwestionowanej opieki, którą nad nią sprawuje, bowiem jak zostało to wykazane wyżej w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 tej wyrażono pogląd zgodnie z którym, przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i od warunku tego nie odstąpił. W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie podkreślono, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Żadna wykładnia nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu, a ponadto niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, ponieważ przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń w tym zakresie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 907/20) Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela wyrażone w cytowanej uchwale stanowisko, podkreślając, że skoro na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec cioci, z którą spokrewniona jest w linii bocznej, zatem nie jest ona uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką, którą nad nią sprawuje. Jakkolwiek zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacja życiowa skarżącej, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy administracji odmawiając przyznania wnioskowanego przez nią prawa, kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada regulacjom ustawy, które właściwie zinterpretowano, jak i zastosowano. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania zgodzić należy się z argumentacją organu I, jak i II instancji. Wnioskodawczyni nie można zaliczyć do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Pomiędzy skarżącą a T. S. nie zachodzi wymagany przepisami prawa stosunek pokrewieństwa, który mając na względzie przepisy Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, stanowiłby podstawę jej zobowiązania do świadczenia alimentacyjnego na rzecz ciotki. Co prawda M. G. na mocy postanowienia Sądu została ustanowiona opiekunem prawnym T. S., lecz nie ma to wpływu na możliwość przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego w świetle przepisów u.ś.r. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i dalsze wymienia enumaratywnie krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. M. G. nie spełnia wymogów aby świadczenie takie otrzymać. Na marginesie należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2024 r. wchodzi w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), przewidująca świadczenie wspierające, którego celem jest udzielenie osobom niepełnosprawnym mającym potrzebę wsparcia pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób. Wspomniane świadczenie przysługiwać ma osobom w wieku od ukończenia 18. roku życia posiadającym decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 6b3 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240, 852, 1234 i 1429), zwanej dalej "decyzją ustalającą poziom potrzeby wsparcia", w której potrzebę wsparcia określono na poziomie od 70 do 100 punktów w skali potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 4b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.