II SA/Kr 1201/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu J. M. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu. UZASADNIENIE Pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. nr LIX/1738/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1/ art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie w § 31 ust. 1 uchwały, że nieruchomości (na których znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny - kamienica), których współwłaścicielem jest skarżący zostały przeznaczone pod zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną istniejącą, oznaczoną symbolem U/MNi.4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę jednorodzinną, co stanowiło przekroczenie granic uznania planistycznego, nadużycie władztwa planistycznego oraz niezasadne i nieproporcjonalne ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżącego, które de facto stanowi naruszenie istoty jego prawa własności; 2/ art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art.31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionym znacznym ograniczeniu prawa do zagospodarowania, w tym zmiany sposobu użytkowania lokalu w ramach istniejącego wielorodzinnego budynku mieszkalnego i jego wyodrębnienia jako mieszkalnego, przy jednoczesnym błędnym ustaleniu charakteru i funkcji istniejącego budynku, co stanowi nieuprawnione ograniczenie wykorzystywania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, podczas gdy celem powinno być przeznaczenie zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a samo ustalenie § 31 pozostaje całkowicie dowolne, istotnie narusza prawo własności, nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym, pozostaje sprzeczny z zasadą proporcjonalności; 3/ art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w §31 uchwały na nieruchomościach skarżącego przeznaczenia terenu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalny oznaczony jako P (objęty [...]), który położony jest na poddaszu (4 kondygnacji) budynku przy ul. [...] w K., a także udziału wynoszącego 2448/10000 części w częściach wspólnych budynku i własności działki objętej [...] Łączna powierzchnia lokalu wynosi 191,08 m2, na którą składają się powierzchnia strychowa o powierzchni 179,62 m2 i dwóch przynależnych komórek tj. komórka nr [...] o powierzchni 5,26 m2 i komórki nr [...] o powierzchni 6,20 m2. Działki nr ew. [...] i nr ew. [...], obręb [...], na którym zlokalizowany jest budynek wielorodzinny, znajdują się w zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. " w ramach wydzielenia planistycznego oznaczonego symbolem U/MNi.4 tj. terenie zabudowy usługowej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę jednorodzinną. W ramach zasad zagospodarowania terenu U/MNi.4 (§31 ust. 2 pt 2 uchwały) wprowadzono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: w przypadku zabudowy mieszkaniowej 50%, w przypadku zabudowy usługowej - 40%, wskaźnik intensywności zabudowy od 0,1 do 2,1, maksymalną wysokość zabudowy do 15 m. Jednocześnie dla tego obszaru wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z dopuszczeniem rozbudowy istniejących, jednak nie więcej niż 20% powierzchni całkowitej budynku, lub nadbudowy. Ponadto w planie wskazano, że wyznaczonym terenie U/MNi.4 znajduje się obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków - kamienica przy ul. [...] (budynek mieszkalny) - wybudowana w 1912 r. - oznaczona symbolem E(3). W odniesieniu do tego obiektu ustalono nakaz ochrony formy architektonicznej budynku, artykulacji i dekoracji elewacji wraz ze stolarką okienną i drzwiową wejściową do budynku (zachowanie lub odtworzenie), a także dopuszczono adaptację poddasza z doświetleniem w formie okien połaciowych / lukarn rozmieszczonych w osiach otworów na niższych kondygnacjach, lukarny w formie stylistycznie dopasowanej do architektury budynku. W części ogólnej planu miejscowego wskazano że w ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robot budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników (§6 ust. 2 uchwały). Dla istniejących obiektów i urządzeń budowlanych usytuowanych niezgodnie z przeznaczeniem terenu lub o niezgodnych z zapisami planu parametrach zabudowy lub zagospodarowania terenu, dopuszcza się, niezależnie od ustaleń planu, jedynie: 1) przebudowę, remont i odbudowę; 2) rozbudowę w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla osób ze szczególnymi potrzebami; 3) prowadzenie robot budowlanych związanych z nadbudową kominów spalinowych lub wentylacyjnych w celu dostosowania ich parametrów do przepisów odrębnych z zastrzeżeniem ust. 5. (par. 7 ust. 3 uchwały).Rada Miasta Krakowa, poprzez uchwalenie zaskarżonego planu przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego, które nie jest prawem nieograniczonym. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że księga wieczysta o nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza IV Wydział Ksiąg Wieczystych w Krakowie, odnosi się do dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomości gruntowych w postaci działek ewidencyjnych o nr.: [...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Ś. . Większą część działki nr [...] zajmuje istniejący budynek mieszkalny. Z wpisów ujawnionych w dziale II ww. księgi wieczystej wynika, iż całością udziałów w powyższych nieruchomościach dysponują podmioty uprawnione do poszczególnych wyodrębnionych lokali, w tym także do lokalu oznaczonego jako "P". Są to udziały w nieruchomości wspólnej, na której położony jest budynek mieszkalny, w którym doszło do wyodrębnienia odrębnej własności lokali mieszkalnych. Z kolei dla wyżej wskazanego lokalu oznaczonego jako "P" prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Z wpisów ujawnionych w dziale II wskazanej księgi wieczystej wynika, iż wyodrębniony lokal niemieszkalny położony przy ul. [...] w K. jest w całości przedmiotem własności podmiotu oznaczonego jako [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa. Jako podstawę tego wpisu wskazano m. in. umowę przeniesienia aportu (Repertorium A nr [...]) z dnia 2 stycznia 2020 r., zawartą przed E. P.-S. notariuszem w P.. Oznacza to, że opisywana nieruchomość stanowiła wkład niepieniężny, wniesiony w celu pokrycia udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialności w całości lub w części, zgodnie z art. 158 Kodeks spółek handlowych. Należy wobec tego stwierdzić, iż ten rodzaj wkładu, w razie jego skutecznego wniesienia, staje się własnością danej spółki z o.o. i wchodzi do jej majątku, działając także na zasadach uregulowanych w art. 155-159 Kodeks cywilny, w tym zakresie por. m.in. wyrok SN z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II CSK 740/13. Zarówno z treści skargi, jak i z analizy wyżej wskazanej księgi wieczystej wynika, iż umowa wniesienia nieruchomości (tj. rzeczy oznaczonej co do tożsamości) jako wkładu do spółki z o.o. została zawarta w formie aktu notarialnego, tym samym dochowano wymogów płynących z art. 155 § 1 w zw. z art. 158 k.c. i tym samym opisana umowa wywołała podwójny skutek zobowiązująco-rozporządzający, a prawo własności nieruchomości przeszło na spółkę [...]. W związku z powyższym należy wskazać, iż na gruncie analizy wyżej wskazanej księgi wieczystej nr [...] -skarżący J. M. na dzień wniesienia skargi (data wpływu do organu: 23 sierpnia 2023 r.) nie był właścicielem samodzielnego lokalu niemieszkalnego, położonego przy ul. [...] w K. i nie dysponował względem niego innymi uprawnieniami prawno-rzeczowymi. Strona skarżąca nie przedstawiła także dowodu na okoliczność, iż jest ona podmiotem uprawnionym do reprezentowania interesów spółki ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel wyodrębnionego lokalu. Należy zatem stwierdzić, iż strona skarżąca nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 101 u.s.g., tym bardziej zatem nie mógł on zostać naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. nr LIX/1738/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie". Rozpoznając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego, sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.(dalej; ustawa). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie wyżej wskazanej regulacji może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Jak zasadnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r. II OSK 605/23 naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Zdaniem sądu jednak, strona skarżąca H. Sp. Z o.o. nie legitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w rozpoznaniu ich skarg. Interes prawny to zatem rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnieść też należy, iż skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy, musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2022 r. II OSK 2336/19 podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. Przywołać też można stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 467/17 w którym wskazano, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. W niniejszej sprawie strona skarżąca powołuje się na to, że jest właścicielem lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalny oznaczony jako P (objęty [...]), który położony jest na poddaszu (4 kondygnacji) budynku przy ul. [...] w K., a także udziału wynoszącego 2448/10000 części w częściach wspólnych budynku i własności działki objętej [...] Łączna powierzchnia lokalu wynosi 191,08 m2, na którą składają się powierzchnia strychowa o powierzchni 179,62 m2 i dwóch przynależnych komórek tj. komórka nr [...] o powierzchni 5,26 m2 i komórki nr [...] o powierzchni 6,20 m2. Tymczasem Sąd dokonał weryfikacji powyższych twierdzeń skarżącego sprawdzając aktualną treść księgi wieczystej nr [...] Z działu II tej księgi jednocześnie wynika, że właścicielem wyodrębnionego lokalu niemieszkalnego położonego przy ul. [...] w K. jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa. Jako podstawę tego wpisu wskazano m. in. umowę przeniesienia aportu (Repertorium A nr [...]) z dnia 2 stycznia 2020 r.. Oznacza to, że nieruchomość stanowiła wkład niepieniężny, wniesiony w celu pokrycia udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialności w całości lub w części, zgodnie z art. 158 Kodeks spółek handlowych. Należy wobec tego stwierdzić, iż ten rodzaj wkładu, w razie jego skutecznego wniesienia, staje się własnością danej spółki z o.o. i wchodzi do jej majątku, działając także na zasadach uregulowanych w art. 155-159 Kodeks cywilny. W związku z powyższym należy wskazać, iż skarżący na dzień wniesienia skargi nie był właścicielem samodzielnego lokalu niemieszkalnego, położonego przy ul. [...] w K. i nie dysponował względem niego innymi uprawnieniami prawno-rzeczowymi. Tymczasem prawo do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają jedynie te podmioty, których zapisy tego planu naruszają ich prawo własności (użytkowania wieczystego), choćby, jak mowa wyżej, byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych poza granicami uchwalonego planu. Interes jaki wykazuje skarżący, to interes faktyczny a nie interes prawny. Nie daje on zatem stronie skarżącej prawa do uruchomiania merytorycznego rozpoznania skargi. Skoro skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego z którego wynika jego aktualny interes prawny, powodujący możliwość skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie, Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. (punkt I sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt II sentencji postanowienia).