II SAB/Go 62/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego J.J. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. J.J. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres mailowy regulaminu stowarzyszenia zwykłego pod nazwą "I.", powstałego w 1998 r., z obszarem działania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. ([...]) Starosta poinformował wnioskodawcę, że w dniu 20 maja 2016 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261). W związku z powyższym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1923) stowarzyszenia zwykłe miały obowiązek dokonania wpisu do nowej ewidencji, o której mowa w art. 40 ust. 5 ww. ustawy, w ciągu 24 miesięcy od wejścia w życie nowych przepisów (tj. do dnia 20 maja 2018 r.). Stowarzyszenia, które nie dokonały tej czynności, zostały rozwiązane z mocy prawa. W związku z tym, że Stowarzyszenie "I." nie dokonało wpisu do nowej ewidencji zostało rozwiązane z mocy prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. wnioskodawca poinformował organ, że otrzymana od Starosty informacja nie była przedmiotem jego wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. W związku z powyższym strona zwróciła się do organu o przesłanie wnioskowanego regulaminu. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. ([....]) Starosta ponownie poinformował wnioskodawcę, że stowarzyszenie "I." zostało rozwiązane z mocy prawa. Ponadto organ podał, iż zgodnie z obowiązującym stanowiskiem sądów informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Organ oświadczył, że z uwagi na fakt, że podmiot, którego dotyczy wniosek nie istnieje i Starosta nie prowadzi względem nieistniejącego podmiotu postępowania należy uznać, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) Skargę na bezczynność Starosty wniósł J.J., zarzucając organowi naruszenie: – art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowo przewidzianym terminie; – art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie prawa człowieka do informacji, polegające na uniemożliwieniu pozyskania informacji zakreślonej wnioskiem, które mają istotne znaczenie dla istnienia demokratycznego państwa prawa, w którym świadomy obywatel na skutek uzyskiwanych informacji buduje stabilne zaufanie do władzy. Wobec powyższego skarżący wniósł o: – stwierdzenie, że doszło do bezczynności; – zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; – zasądzenie od skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podał, iż przedmiotem jego wniosku był regulamin stowarzyszenia, a nie informacje dotyczące jego rejestracji, istnienia czy to, czy organ prowadzi względem stowarzyszenia postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Ponadto Starosta poinformował, że analizując wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r. dotyczący udostępnienia informacji publicznej oraz ustawę Prawo o stowarzyszeniach należy stwierdzić, że wnioskowana informacja dotycząca regulaminu stowarzyszenia "I." nie stanowi danych ewidencyjnych podlegających udostępnieniu na stronie BIP Starosty i nie można kwalifikować go jako danych podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu ww. regulamin stanowi natomiast akta ewidencyjne złożone do organu nadzorującego, które są dostępne na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach dla osób posiadających interes prawny. Podmiot zainteresowany musi mieć zatem własny, indywidualny interes w uzyskaniu dokumentów stanowiących akta ewidencyjne. Interes ten musi znajdować oparcie w konkretnej normie prawa powszechnie obowiązującego. Informacja udostępniana w trybie przepisów u.d.i.p., to natomiast informacja o sprawach publicznych, sprawach ważnych i interesujących dla ogółu, mająca w tym sensie charakter obiektywny a nie subiektywny, dla której uzyskania nie trzeba legitymować się interesem prawnym lub faktycznym. Zdaniem Starosty takiej informacji nie stanowi wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca regulaminu stowarzyszenia zwykłego "I.". Oznacza to, że Starosta nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji czy wydania decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r.,poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 u.d.i.p. Sąd nie znalazł przy tym przesłanek do skierowania sprawy na rozprawę zgodnie z art. 122 p.p.s.a. Przedmiotem skargi była bezczynność polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej, o którą skarżący zwrócił się do Starosty wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosku reguluje u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Na wstępie należy zauważyć, co nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do okoliczności faktycznych danej sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony poprzez: udostępnienie w drodze czynności materialno-technicznej informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 u.d.i.p.), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność oznacza stan, w którym podmiot, pomimo ciążącego na nim obowiązku do wydania aktu bądź dokonania czynności, obowiązku tego w prawnie określonym terminie nie wykonuje. Bezczynność ma miejsce również wówczas, gdy organ wprawdzie podjął czynności, lub prowadził postępowanie, jednak nie zakończył sprawy wydaniem aktu lub podjęciem czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt u.d.i.p., bezczynność organu wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania, czy też - gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty, polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udostępnienie regulaminu stowarzyszenia zwykłego "I.". Pismami z dnia [...] czerwca 2022 r. oraz [...] lipca 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z niedopełnieniem przez ww. Stowarzyszenie obowiązku dokonania wpisu do nowej ewidencji, do czego zobowiązywały zmienione przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, Stowarzyszenie "I." zostało z mocy prawa rozwiązane. Ponadto organ doszedł też do niezrozumiałego wniosku, że skoro stowarzyszenie, o którego regulamin skarżący wnioskuje, nie istnieje i Starosta nie prowadzi wobec niego żadnego postępowania, to wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Analizując treść wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. nie można uznać, że powyższe pisma stanowią odpowiedź na niego. Podmiot, który wnioskuje o udostępnienie jakiegoś dokumentu powinien, na gruncie omawianych przepisów albo go uzyskać albo otrzymać decyzję odmawiającą jego udostępnienia z przyczyn określonych w u.d.i.p., albo zostać poinformowany pismem, że wnioskowany dokument nie jest informacją publiczną. Żaden z powyższych sposobów rozpoznania wniosku skarżącego nie został przez organ zastosowany. Sąd nie odniósł się przy tym do zawartych w skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę twierdzeń, że wnioskowany regulamin nie stanowi informacji publicznej i dlatego organ nie był zobowiązany do jego udostępnienia czy wydania decyzji odmownej. Powoływanie się bowiem na te okoliczności dopiero w odpowiedzi na skargę jest spóźnione, a przez to bezskuteczne, gdyż przedstawione okoliczności nie mogą wpłynąć na ocenę postępowania organu w trakcie rozpoznawania przez niego wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności i czy zrobił to w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wniesienia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11, CBOIS). Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie i terminie określonym w punkcie I wyroku. Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącego nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535). Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.