II OSK 2385/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku I. B. i A. R. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej I. B i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 211/21 w sprawie ze skargi I. B i A. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., nr IFXIV.7840.9.58.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2020 r., nr 840/2020. UZASADNIENIE I. B i A. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., nr IFXIV.7840.9.58.2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2020 r., nr 840/2020, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi (Z. [...] sp. z o.o. w G.) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz towarzyszącą infrastrukturą na terenie nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 211/21, oddalił skargę skarżących na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., nr IFXIV.7840.9.58.2020. Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. skarżący złożyli skargę kasacyjną od ww. wyroku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania "decyzji nr: 840/2020 z dnia 22.07.2020r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę". Wniosek został uzasadniony tym, że "zdaniem skarżących utrzymana w mocy zaskarżonym wyrokiem decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna są niezgodne z prawem budowlanym. Realizacja przez inwestora udzielonego mu pozwolenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie bowiem wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co pozbawi inwestora możliwości jej dokończenia budowy. Taka sytuacja wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania, zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wziąwszy zaś pod uwagę zarówno nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, zdaniem skarżących zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w niniejszej spawie. Równocześnie należy podkreślić, iż wybudowanie projektowanych obiektów w sposób objęty wadliwym projektem narazi mieszkańców sąsiednich nieruchomości na uciążliwości związane z jego funkcjonowaniem. Wobec tego uznać wypada, iż realizacja tego rodzaju inwestycji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, jak również stoi w sprzeczności z interesami mieszkańców tego terenu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Nadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja zawarta w analizowanym wniosku nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku strony skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek byli obowiązani do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Wyjaśnić należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca nie wskazała. Hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego w wyniku rozpatrzenia skargi (skargi kasacyjnej) spornej decyzji i ew. konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania, w celu zalegalizowania wykonanej budowli, które z kolei może skutkować nakazem rozbiórki, czy też przywróceniem stanu poprzedniego, nie jest następstwem wykonania przedmiotowej decyzji, a tylko takie następstwa mogą stanowić podstawę do wstrzymania wykonania o ile stanowią zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Wszelkie koszty takiego zabiegu poniesie również inwestor. Ogólnikowe twierdzenie skarżących kasacyjnie, że wybudowanie projektowanych obiektów w sposób objęty wadliwym projektem narazi mieszkańców sąsiednich nieruchomości na uciążliwości związane z jego funkcjonowaniem, przy braku należytego wyjaśnienia tej kwestii, nie mogło warunkować udzielenia ochrony tymczasowej. Przy rozpatrywaniu tego wniosku nie można zapominać, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Wobec braku podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.