II OSK 679/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 869/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr DOA.7210.38.2016.SPA(1) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 869/20, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. (dalej Stowarzyszenie) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GINB z 14 lutego 2020 r.; zaś w punkcie drugim, zasądził od GINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia 14 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z 25 lutego 2009 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę na to postanowienie do WSA złożyło Stowarzyszenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że orzekając ponownie w sprawie GINB na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) związany był wytycznymi sformułowanymi zarówno w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 931/16, uchylającym poprzednie orzeczenia GINB wydane w tej sprawie, jak i w utrzymującym go w mocy wyroku NSA z dnia 10 lipca 2019 r., II OSK 2210/17. W powyższym wyroku WSA wskazał na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego w oparciu o art. 31 k.p.a. Sąd przyjął, że "organ powinien ocenić dopuszczalność wszczęcia postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 3 ustawy Prawo budowlane ale następnie, dalej ocenić też i to czy zachodzą przesłanki do wszczęcia tego postępowania już tylko opisane w dyspozycji art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny." Sąd uznał bowiem, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania "wskazując li tylko to, że przepis art. 28 ust. 3 i ust 4 ustawy Prawo budowlane nie pozwala stosować art. 31 k.p.a. Takie stanowisko organu pozbawione jest umocowania w koniecznej w okolicznościach sprawy wykładni systemowej i gramatycznej tych przepisów". Powyższą ocenę podzielił NSA, oddalając skargi kasacyjne od ww. wyroku. Wobec tej oceny dokonanej przez Sądy obu instancji należało w dalszym postępowaniu administracyjnymi uwzględnić art. 31 k.p.a. oraz wszelkie wytyczne co do "sposobu" weryfikacji przesłanek z § 1 tego artykułu zawarte w szczególności w ww. wyroku NSA. WSA kontrolując działanie organu uznał, że GINB nie sprostał temu zadaniu. Orzekając ponownie wprawdzie rozpatrzył żądanie skarżącego z uwzględnieniem art. 31 k.p.a., niemniej oceniając wystąpienie przesłanek w nim uregulowanych nie wziął pod uwagę ani pełnej oceny dokonanej w cyt. wyroku NSA, ani wszystkich okoliczności przywołanych przez skarżącego mogących mieć znaczenie prawne. W efekcie dokonał wadliwej oceny w kontekście art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosując ww. przepisy GINB prawidłowo, zdaniem Sądu, przyjął, że żądanie skarżącego wszczęcia z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Wadliwie jednak organ ten uznał, że skarżący nie wykazał, że za uwzględnieniem jego żądania przemawia interes społeczny (i z tej też przyczyny negatywnie załatwił to żądanie). Sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w ww. kwestii uznając, że jest ono wynikiem błędnej analizy sprawy i nieprawidłowej interpretacji pojęcia "interesu społecznego" użytego w art. 31 § 1 k.p.a. Wadliwie - zdaniem Sądu - organ uznał, że wykazanie tej przesłanki nie może mieć miejsca poprzez wskazanie na wady kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy żądanie organizacji społecznej sformułowane w oparciu o art. 31 k.p.a. dotyczy uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wykazanie potrzeby uruchomienia postępowania z urzędu w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym interesu społecznego, może w efekcie mieć miejsce poprzez wskazanie na ewentualne wady tkwiące w kwestionowanej decyzji i ewentualne skutki związane z pozostawieniem takiego aktu w obrocie prawnym. W tym przypadku skarżący wykazał, zdaniem Sądu, wystarczająco potrzebę uwzględnienia jego żądania; wskazał na charakter inwestycji objętej decyzją Wojewody Śląskiego z 25 lutego 2009 r. oraz brak przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko z uwagi na niezastosowanie przy kwalifikacji tego zamierzenia (w kontekście przepisów środowiskowych) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.2004.257.2573). Wywiódł jednocześnie, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że niezastosowanie przez właściwe organy § 4 mogło doprowadzić do wydania pozwolenia na budowę dotkniętego wadą nieważności – rażącego naruszenia prawa z uwagi na niepoprzedzenie tego orzeczenia konieczną oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też Sąd uznał, że postanowienia wydane w sprawie, naruszające art. 31 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie, a także art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie pełnej oceny prawnej wyrażonej we wspomnianym wyroku NSA (przesądzającej w istocie o konieczności wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego), nie mogą się ostać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania X. S.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, poprzez nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku poszukiwania interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. uzasadniającego udział organizacji społecznej - Stowarzyszenia P. w R. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 25 lutego 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Mikołowskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ administracji ponownie rozpatrując sprawę powinien rozstrzygnąć potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, na który trafnie wskazał Sąd I instancji, że orzekając ponownie w sprawie GINB stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany był wytycznymi sformułowanymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 931/16 i w utrzymującym go w mocy wyroku NSA z dnia 10 lipca 2019 r., II OSK 2210/17. W wyrokach tych zawarto oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, jednak – w ocenie Sądu I instancji – organ administracyjny wymogów tych należycie nie wypełnił, naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowiska WSA nie podważają. Zauważyć wypada, że w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., II OSK 2210/17, NSA jednoznacznie wskazał, że dopuszczalne jest stosowanie art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę, przy czym organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że istnieje interes społeczny, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionowania wymogów wynikających z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, wiążących zarówno organ administracji, jak i obecnie orzekające sądy administracyjne. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tak jak i art. 6, art. 8 oraz art. 31 § 1 k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się w istocie w zajęciu stanowiska niezgodnego z jej oczekiwaniem. Jeżeli zaś chodzi o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a., to są to tzw. przepisy wynikowe, tj. mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a jaki, gdy skarga nie jest uwzględniona (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie strony do naruszenia tych unormowań miało dojść z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia, z którym strona ta się nie zgadza, jednak nie wykazała ona, by stanowisko WSA uwzględniające treść wiążących w sprawie prawomocnych wyroków było wadliwe. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie jest naruszeniem wskazanych wyżej przepisów wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniem strony, a polemika z wiążącymi w sprawie prawomocnymi wyrokami nie jest dopuszczalna. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.