III OZ 608/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1503/23 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.64.2023(2) w przedmiocie wpisania na listę, o której mowa w ustawie z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez N. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej także: skarżąca spółka) decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.64.2023(2) w przedmiocie wpisania na listę, o której mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Skarżąca spółka argumentując zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazywała, że natychmiastowa wykonalność zaskarżonej decyzji prowadzi do sytuacji, w której aktualizują się przesłanki, zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż zastosowane w związku z wydaną decyzją środki prawne uniemożliwiają skarżącej spółce normalne prowadzenie operacji gospodarczych, w tym realizację nowych transakcji, utrudniają wypłacanie wynagrodzeń pracownikom, a także spłatę zaciągniętych zobowiązań. Ponadto, skarżąca spółka wskazała, że utrzymanie wykonalności skarżonej decyzji prowadzi do powstania nieodwracalnych szkód finansowych, tj. utraty źródeł dochodu, skutkuje wypowiedzeniem umów przez kontrahentów, zaciągnięciem kar umownych, naliczeniem odsetek za nieterminowe płatności, powoduje zwolnienia grupowe i utratę pracowników, a nawet wpływa na renomę i wypracowany status spółki w sferze biznesowej. W konkluzji skarżąca spółka podniosła, że całokształt wskazanych okoliczności może prowadzić do ogłoszenia przez spółkę upadłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 sierpnia 2023 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, która jako ustawa szczególna reguluje zasady i tryb ingerencji administracyjnoprawnej w swobodę działalności gospodarczej. Sąd I instancji wyjaśnił, że z literalnego brzmienia art. 3 ust. 10 przywołanej ustawy wynika, że decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu. W ocenie WSA w Warszawie zastosowane wobec skarżącej spółki środki ograniczające, aby mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą zostać wykonane natychmiast, zaś interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem indywidualnym podmiotu wpisanego na taką listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Sąd I instancji wskazał, że argumenty skarżącej spółki powołane w uzasadnieniu wniosku zostały oparte na racjach ekonomicznych, a w orzecznictwie sądów administracyjnych, co prawda, jest wyrażany pogląd, że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. zostają spełnione w sytuacji, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do zamknięcia działalności gospodarczej i w efekcie pozbawienia strony źródła utrzymania, jednak w realiach niniejszej sprawy, mamy do czynienia z nadzwyczajnymi środkami podjętymi w celu zwalczenia niebezpieczeństwa o skali międzynarodowej, zaś okoliczności podnoszone przez skarżącą spółkę stanowią następstwa zastosowania tego rodzaju środków. W związku z tym, zdaniem WSA w Warszawie, udzielenie ochrony tymczasowej w rozpoznawanej sprawie, niweczyłoby nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżącej spółki, w którym zarzuciła ona Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 w związku z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak przeprowadzenia przez WSA w Warszawie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, pomimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a w konsekwencji ustalenie przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy interes społeczny (przeciwdziałanie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę) przemawia za brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka podniosła także, że powyższe naruszenie przejawiało się również w braku wstrzymania przez Sąd I instancji wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., pomimo że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a., a gdyby Sąd I instancji przeprowadził dowody z załączonych do skargi dokumentów i ustalił stan faktyczny sprawy z ich uwzględnieniem, to powinien był dojść do przekonania, że wpis skarżącej spółki na listę sankcyjną był nieuzasadniony, przez co w niniejszej sprawie wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie sprzeciwia się interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, a w konsekwencji wobec zaistnienia niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej spółki, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. było uzasadnione. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowienia WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. w całości i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej w sprawie decyzji, a w razie uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art 197 § 2 w zw. z art. 188 p.p.s.a., skarżąca spółka na podstawie art. 194 § 3 oraz art. 197 § 2 w zw. z art. 185 p.p.s.a. wniosła o uchylenie postanowienia WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca spółka podniosła, że nie ma podstaw prawnych dla uznania, że sam fakt wpisu podmiotu na listę sankcyjną jest wystarczającą przesłanką do odmowy wstrzymania wykonania decyzji o wpisie na taką listę, z uwagi na cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, jakim jest przeciwdziałanie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W ocenie skarżącej spółki świadczy o tym przede wszystkim okoliczność, że ww. ustawa nie zawiera żadnego przepisu szczególnego wobec regulacji zawartych w p.p.s.a., który z góry wyłączałby możliwość wstrzymania wykonania decyzji o wpisie podmiotu na listę sankcyjną. Oznacza to, że w przypadku podjęcia takiej decyzji o wpisie, ocena dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji podjętej w tym przedmiocie, powinna być dokonywana przez sąd w oparciu o indywidualne okoliczności konkretnej sprawy, z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym, zdaniem skarżącej spółki pozbawione podstawy prawnej było uznanie przez Sąd I instancji, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest niezasadne, ponieważ interes społeczny przeważa nad interesem podmiotu wpisanego na listę sankcyjną. Ponadto, skarżąca spółka dodała, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie podjął się oceny indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, takich jak np. dowody przedstawione przez skarżącą spółkę na okoliczności braku zasadności wydania zaskarżonej decyzji wobec skarżącej spółki i wpisu na listę sankcyjną, w celu rozstrzygnięcia czy wniosek skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania decyzji zasługuje na uwzględnienie, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że za odmową wstrzymania wykonania decyzji przemawiał interes społeczny. Tymczasem gdyby Sąd I Instancji wziął pod uwagę całokształt stanu faktycznego sprawy, w tym argumenty wskazane przez skarżącą spółkę w skardze i załączone do niej dowody przemawiające za bezzasadnością wpisu skarżącej spółki na listę sankcyjną, to w jej ocenie, powinien był dojść do przekonania, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że działalność skarżącej spółki przyczynia się do wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W konkluzji, skarżąca spółka podniosła, że jej zdaniem, biorąc pod uwagę powyższe argumenty, w stanie faktycznym niniejszej sprawy w sposób bezsporny zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlegało oddaleniu. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, który nie stwierdził konieczności zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zasadą jest, zatem wykonalność zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi - stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym koniecznym jest wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona określonymi obowiązkami (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ma chronić, by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub żeby nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, chociaż i również tych wynikających z akt sprawy. Jednak to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Pierwszoplanową rolę odgrywa wola strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania aktu, a więc to argumentacja wniosku będzie miała istotne znaczenie przy rozstrzyganiu o jego zasadności, nie można bowiem przenosić całego ciężaru poszukiwania okoliczności uzasadniających wniosek na sąd, który ma wniosek ten oceniać. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1497). Jest to ustawa szczególna (specustawa), która w przepisach reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Z art. 3 ust. 10 ww. ustawy wynika, że decyzja podjęta w sprawie wpisu na taką listę podlega natychmiastowemu wykonaniu. Podzielić należy zatem pogląd Sądu I instancji, że aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast, a interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Wskazywane przez skarżącą spółkę przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być zatem brane pod uwagę ze względu na cel ustawy, tym bardziej, że w niniejszej sprawie zostały one oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych, które stanowią oczywiste następstwa wykonania decyzji tego typu jak ta, która została zaskarżona w niniejszej sprawie. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą spółkę argumenty stawiałoby zatem pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel tej ustawy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zwrócił także uwagę na to, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego dotyczy tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi, co nie oznacza pozbawienia własności, które w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem lub przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 ustawy zasadniczej). Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą spółkę zarzutu naruszenia art. 61 § 3 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia przez WSA w Warszawie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, pomimo że w ocenie skarżącej spółki było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Co więcej, podnoszona w ramach omawianego zarzutu argumentacja skarżącej spółki koncentruje się na zasadności wydania decyzji o wpisaniu jej na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, a w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd nie ocenia legalności zaskarżonego orzeczenia, lecz bada przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż tylko zaistnienie tych przesłanek umożliwia sądowi uwzględnienie wniosku. W związku z powyższym, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia, co skutkowało jego oddaleniem w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.