II SA/Gl 1195/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 czerwca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1426/2022/7215 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. Nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 11, art. 16 ust. 10, art. 25 ust 1, ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 3, ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm.) oraz art. 1 lit. z, art. 68 ust. 1a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. (WE) L 166/1 z dnia 30.04.2004 r. z późn. zm.), - w pkt 1 decyzji – uznał świadczenie wychowawcze wypłacone A. W. (dalej: "Strona", "Skarżąca") w okresie od 1 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. w łącznej wysokości 4.999,10 zł za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, - w pkt 2 decyzji – zobowiązał Stronę do zwrotu, w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 4999,10 zł łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, do dnia spłaty. Decyzja została doręczona Stronie w dniu 7 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. Zażalenie zostało nadane w polskim urzędzie pocztowym w dniu 4 maja 2022 r. Wraz z odwołaniem wniosła o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Uzasadniając wniosek podniosła, że jej stan zdrowia nie pozwolił na sporządzenie odwołania w ustawowym terminie. Nagłe pogorszenie się stanu zdrowia nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2022 r., objawiało się wysoka gorączką, osłabieniem, bólem głowy, biegunką. Obawiając się zarażenia wirusem Covid-19 nie wychodziła z domu, nawet w celu udania się do lekarza. Wyjaśniła, że w tym czasie nie była w stanie logicznie myśleć, a zwłaszcza formułować odwołania. Wskazała, że mieszka sama z dziećmi, a małżonek nadal pracuje w [...]. Dopiero w dniu 28 kwietnia 2022 r. udała się do lekarza. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła dokumentację medyczną z dnia 29 kwietnia 2022 r. Z uwagi na fakt, że stan zdrowia uniemożliwiał Stronie sporządzenie odwołania wniosła o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 3 czerwca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1426/2022/7215, w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570) i art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na wstępie uzasadnienia organ przedstawił stan sprawy, wskazując również na zapadłe w dniu 3 czerwca 2022 r. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr SKO.PSŚ/41.5/1655/2022/7215 o odmowie przywrócenie Stronie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Jeśli ustali, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nie przywrócono terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 i 59 k.p.a., jest zobowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że Strona odebrała decyzję w dniu 7 kwietnia 2022 r., zatem bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania upłynął w dniu 21 kwietnia 2022, natomiast odwołanie zostało nadane w dniu 4 maja 2022 r. Wobec powyższego zostały spełnione przesłanki z art. 134 k.p.a. do stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Końcowo Kolegium zauważyło, że Strona została prawidłowo pouczona w decyzji o środkach zaskarżenia. Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zwrócono uwagę, że wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydanym postanowieniem odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednak orzeczenie to nie jest prawomocne, ponieważ Skarżącej nadal przysługuje środek odwoławczy. Z tej przyczyny zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu zdaniem Skarżącej zostało wydane przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 czerwca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1426/2022/7215, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy po wpływie środka zaskarżenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Ka 2111/94). Zgodnie z przedłożonymi aktami administracyjnymi, decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane oraz zobowiązanie do ich zwrotu, została doręczona Skarżącej w dniu 7 kwietnia 2022 r. (karta nr 51 akt administracyjnych). Zgodnie z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencja została doręczona do rąk Skarżącej. Co istotne, decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu wydającego decyzję, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji (karta nr 49 akt administracyjnych). Odwołanie od wyżej opisanej decyzji zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 4 maja 2022 r. (karta nr 54 akt administracyjnych). Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia 7 marca 2022 r. w sprawie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze wydał Wojewoda Śląski jako organ pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, iż stosownie do brzmienia art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie natomiast z treścią art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w tym art. 28 tej ustawy, nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428 z późn. zm., dalej: "ustawa zmieniająca"). W tym kontekście zauważenia wymaga, iż przedmiotowa sprawa nie jest objęta hipotezą przepisu art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, w myśl którego w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wykładnia literalna art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego" (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in.: z dnia 17 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 124/20 oraz sygn. akt I OW 102/20), nie zaś do innych spraw, w tym dotyczących uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, nie jest zatem sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego". Ścisłe powiązanie ww. decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 124/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, iż przeciwko odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń wychowawczych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie (sprawach) świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. W powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 124/20 podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 25/20 na gruncie świadczeń rodzinnych (art. 23 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 2 ustawy zmieniającej). W rezultacie w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie reguła ogólna wynikająca z przywołanych wyżej przepisów art. 17 pkt 2 oraz art. 127 § 2 k.p.a. Należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Stąd też zaskarżone postanowienie obarczone jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, co natomiast stanowi wyczerpanie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było dokładnie rozważyć swoją właściwość, uwzględniając przy tym zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Na organach administracji publicznej spoczywa bowiem obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Jak stanowi art. 65 k.p.a., który winien w tej sprawie znaleźć zastosowanie, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Oznacza to, że Kolegium jako organ niewłaściwy w niniejszej sprawie powinno przekazać odwołanie wniesione przez Skarżącą organowi właściwemu - Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa także, iż wniesienie odwołania do organu niewłaściwego, nie może powodować dla Skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji Wojewody (str. 3 decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2022 r.). W konsekwencji zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 210 § 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd z urzędu poczynił ustalenia w zakresie przysługujących Stronie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie powstały należne Skarżącej niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.