II OSK 1265/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/22 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2022 r., Nr 241/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/22, oddalającego skargę R. P. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2022 r., Nr 241/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze ew. [...], położonej w miejscowości O., gmina L., skarżący, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.), wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Żuromińskiego z 18 stycznia 2022 r. Nr 6/2022 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniósł, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący wskazał na pojawiające się w orzecznictwie przykłady stanów faktycznych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Są to realizacja planowanej inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią, która grozi wyrządzeniem znacznych szkód na ich terenie polegających na uniemożliwieniu korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz narażeniu na uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi, a w dalszej perspektywie na spadku wartości nieruchomości; rozbudowa istniejącego budynku w granicy z działką sąsiednią spowoduje powstanie skutków, które jakkolwiek będą możliwe do usunięcia, to jednak przyczynią się do pogorszenia sytuacji właścicieli działki sąsiedniej (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Po 822/08, legalis nr 298129, analogicznie R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Okolicznością uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest także fakt znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z wykonaniem decyzji mogący spowodować konieczność likwidacji przedsiębiorstwa (por. szerzej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: I GSK 1473/11, legalis nr 482753). Przenosząc powyższe okoliczności na realia rozpatrywanej sprawy skarżący wskazuje, że prowadzi na działce sąsiadującej z działką o numerze ewidencyjnym [...] działalność rolniczą. Skarżący twierdzi, że realizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, a następnie jej funkcjonowanie w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego może doprowadzić do uniemożliwienia prowadzenia gospodarstwa rolnego w dotychczasowej postaci, a w konsekwencji do zakończenia prowadzenia na działce dotychczasowej działalności - co znamionuje niebezpieczeństwo zarówno wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Uwzględniając obowiązek orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy (art. 166 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.) zauważyć należy, że rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie może nastąpić wyłącznie na podstawie samego wniosku. Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione powyżej przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta, nie może przy tym pomijać potrzeby (nakazu) uwzględnienia poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania (por. post. NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06; M. Szubiakowski, Glosa do ww. post., "OSP" 206, z. 10, s. 555-557). Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze ew. [...], położonej w miejscowości O., gmina L. może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w postaci konieczności zaprzestania prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej – działalności rolniczej. Nie wiadomo w czym według skarżącego przejawia się zagrożenie dla kontynuowania dotychczasowej działalności rolniczej. Nie wiadomo nawet jaka jest to działalność rolnicza i dlaczego powstanie i funkcjonowanie farmy fotowoltaicznej uniemożliwi jej prowadzenie. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawione szerszego uzasadnienia ogólnikowe twierdzenia strony, że w następstwie wykonania decyzji będzie zagrożone prowadzenie dotychczasowej działalności rolniczej o nie sprecyzowanym charakterze, nie mogły stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Z akt sprawy wynika, że budowa farmy fotowoltaicznej nie odbywa się na terenach podlegających ochronie ustawy o ochronie przyrody oraz nie będzie przekraczać powierzchni zabudowy 1 ha a zatem nie jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Skoro tak to przyjąć należy, że zakres inwestycji nie będzie miał istotnego negatywnego wpływu na środowisko naturalne sąsiednich nieruchomości a zatem nie będzie miał znaczącego negatywnego wpływu na prowadzoną po sąsiedzku działalność rolniczą o jakimkolwiek charakterze. Maksymalna wysokość konstrukcji wsporczej wraz z panelami fotowoltaicznymi nie będzie przekraczać 5 m, nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w odległości co najmniej 15 m od zewnętrznych krawędzi jezdni dróg gminnych, obiekty i ich lokalizacja spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co znajduje potwierdzenie w przedłożonym projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki i projekcie architektoniczno-budowlanym), za którego zgodność z przepisami odpowiada projektant. Skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, która uzasadniałaby twierdzenie, że wykonanie farmy fotowoltaicznej w sąsiedztwie jego działki, na której prowadzi działalność rolniczą doprowadzić może do jej zaprzestania, co uznać należałoby za znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. Oczywiście nie chodzi tu o zwykłe skutki realizacji jakiejkolwiek inwestycji jak ograniczenia dopływu światła, zmianę widoku, emisję hałasu czy zwiększony ruch drogowy bowiem przesłanką wstrzymania jest zagrożenie znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami a nie zwykłymi skutkami realizacji inwestycji budowlanej. Takich szczególnych okoliczności skarżący nie wykazał. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że inwestycja doprowadzi do uniemożliwienia mu prowadzenia działalności rolniczej skoro nie wiadomo jaką działalność skarżący prowadzi i w czym upatruje dla niej zagrożeń w przypadku budowy farmy fotowoltaicznej. Przywołana przez stronę argumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.