II GSK 361/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1993/22 w sprawie ze skargi J.Ł. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 6 czerwca 2022 r. nr OLD.WSK.46.1.2022.25 w przedmiocie zakazu używania urządzeń telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1993/22 oddalił skargę J. Ł. (dalej: skarżący) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z 6 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakazu używania urządzeń telekomunikacyjnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J. Ł. pismem z 28 kwietnia 2019 r., uzupełnionym w dniu 27 maja 2019 r., zwrócił się do Prezesa UKE z wnioskiem o wszczęcie postępowania z uwagi na uporczywe działania podejmowane przez K. Sp. z o.o. w W. oraz przez U. S.A. we W. polegające na kierowaniu do skarżącego wezwań do zapłaty w formie elektronicznej, jak i telefonicznie, tj. naruszenie art. 172 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 576 ze zm.; dalej: p.t.), zgodnie z którym zakazane jest używanie telekomunikacyjnych urządzeń końcowych i automatycznych systemów wywołujących dla celów marketingu bezpośredniego, chyba że abonent lub użytkownik końcowy uprzednio wyraził na to zgodę. Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE, działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze. zm.; dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ wyjaśnił, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Oznacza to, że przed wydaniem takiego postanowienia organ bada jedynie czy żądanie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym, czy zostało wniesione przez stronę oraz czy istnieją inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Prezesa UKE wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem art. 172 ust. 1 p.t. możliwe jest wyłącznie w sytuacji opisanej w art. 209 ust. 1 pkt 25 p.t., zgodnie z którym, kto nie wypełnia obowiązków uzyskania zgody abonenta lub użytkownika końcowego, o których mowa m. in. w art. 172, podlega karze pieniężnej, która – zgodnie z art. 210 ust. 1 p.t. – nakładana jest przez Prezesa UKE w drodze decyzji. Tym samym skarżący nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia ewentualnej kary, a wydana decyzja ani nie byłaby skierowana do niego, ani nie kształtowałaby jego praw bądź jego obowiązków. Niezależnie od powyższego, zdaniem Prezesa UKE w sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie w art. 209 ust. 1 pkt 25 p.t., bowiem działania podejmowane przez K. Sp. z o.o. w W. oraz przez U. S.A. we W. nie wyczerpują znamion określonych w art. 172 ust. 1 p.t., o czym organ poinformował skarżącego w pismach z 8 maja 2019 r. oraz z 25 lutego 2020 r. Prezes UKE wyjaśnił, że działań zmierzających do egzekwowaniu długu nie można uznać za marketing bezpośredni, nawet jeśli skierowane są do niewłaściwego podmiotu. WSA w Warszawie oddalił skargę J. Ł. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co oznacza, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie WSA dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy skarżący posiada w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem sądu pierwszej instancji bezspornie skarżący jest zainteresowany ewentualnym wszczęciem przez Prezesa UKE postępowań wobec podmiotów, które w przekonaniu strony w sposób nieuprawniony kierują do niej wezwania do zapłaty w formie telefonicznej i elektronicznej, jak i sposobem ich zakończenia, niemniej jednak nie jest to okoliczność, która uzasadniałaby uznanie, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 25 p.t. w związku z art. 172 ust. 1 p.t. albowiem działania podejmowane przez K. Sp. z o.o. w W. oraz U. S.A. we W., a konkretnie czynności windykacyjne, które obejmują nawiązywanie kontaktu z dłużnikiem celem doprowadzenia do zaspokojenia wierzyciela, nie mogą być uznane za marketing bezpośredni, a tym samym za działania prowadzące do złamania zakazu wynikającego z art. 172 ust. 1 p.t. WSA wyjaśnił, że odpowiedzialność za prawidłowe zidentyfikowanie osoby dłużnika, poszukiwanie możliwych kanałów do kontaktu z nim, jak i podejmowanie działań zmierzających do zaspokojenia wierzyciela obciąża podmiot, który te działania windykacyjne podejmuje. W konsekwencji brak jest podstaw do wszczęcia wobec wskazanych przez skarżącego podmiotów postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 25 p.t. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 172 ust. 1 p.t. przez niesłuszne zawężenie definicji marketingu bezpośredniego poprzez nieuwzględnienie niezgodnych z prawem działań windykacyjnych za pomocą elektronicznych środków przekazu, na które osoba fizyczna nie wyraziła zgody; przez co wypełniona została dyspozycja artykułu 174 pkt. 1 p.p.s.a.; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. uchybienie przepisom prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie norm prawa procesowego, tj.: art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Błędne przyjęcie, iż skarżący nie był stroną postępowania co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; art. 28 k.p.a. przez uniemożliwienie udziału w sprawie osobie, która miała interes prawny i powinna uczestniczyć w postępowaniu co miało istotny wynik dla rozstrzygnięcia sprawy przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Prezes UKE, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J. Ł. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje rozpoznania zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ i sąd pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że zarzut ten nie jest pełny, bowiem nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd, a tylko odnosi się do przepisu stosowanego przez organ. Artykuł 61a § 1 k.p.a. nie mógł zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji, gdyż nie można naruszyć normy jeżeli jej się nie stosowało. Innymi słowy art. 61a § 1 k.p.a. mógł być naruszony tylko na skutek wadliwej kontroli stosowania tego przepisu przez organ, ale w takiej sytuacji zarzut powinien odnosić się do przepisu stosowanego przez sąd. Wskazana wadliwość zarzutu nie ma jednak wpływu na ocenę wyroku i jego kontrolę instancyjną, bowiem stosownie do uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, pomimo takiej wady sąd drugiej instancji może rozpoznać wadliwy zarzut. Odnosząc się do omawianego zarzutu merytorycznie stwierdzić należy, że trafny jest pogląd sądu pierwszej instancji, w myśl którego postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone tylko w stosunku do podmiotu, który ma (i wykaże) interes prawny. Sąd drugiej instancji akceptuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku na temat pojęcia interesu prawnego, pragnie jednak podkreślić, że interes ten zawsze musi opierać się na obowiązującej normie materialnej. Dla prawa administracyjnego regułą jest, że sprawa administracyjna jest wyznaczona zakresem normy materialnej, zatem tylko na takim gruncie można definiować interes prawny w konkretnej sprawie administracyjnej. W rozpoznawanym przypadku rozumienie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie musi być odnoszone do treści art. 172 ust. 1 p.t., a więc wykładni pojęcia "marketing bezpośredni", bo w tym zakresie dokonaną przez organ i zaakceptowaną przez sąd wykładnię kwestionuje strona. Tym samym rozważania w tym obszarze związane są z zarzutem materialnym skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji stoi na stanowisku, że marketing bezpośredni obejmuje szereg działań związanych z oferowanymi produktami lub działalnością podmiotu ze względu na oferowane produkty na rynku dóbr i usług. W tle takiej działalności zawsze mieszczą się korzyści ekonomiczne lub gospodarcze. Marketingiem bezpośrednim w rozumieniu art. 172 ust. 1 p.t. nie może być działalność, która nie realizuje takich celów, a zatem domaganie się spełnienia określonego rodzaju świadczeń powstałych w ramach stosunków zobowiązaniowych nie mieści się w tym pojęciu. Z tych powodów NSA nie mógł uznać, że zaskarżony wyrok narusza prawo, skoro trafnie przyjmuje, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z marketingiem bezpośrednim, a tym samym nie istnieje sytuacja opisana w dyspozycji art. 172 ust. 1 p.t. Dodatkowo NSA zwraca uwagę, że wymierzenie kary z art. 172 ust. 1 p.t. należy do kompetencji organu i następuje z urzędu, zatem trudno byłoby przyjąć, że wnioskujący o takie postępowanie staje się stroną postępowania o wymierzenie kary za działania objęte dyspozycją art. 172 ust. 1 p.t. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.