III SA/Po 619/23

SENTENCJA Dnia 28 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 14 listopada 2022 r. nr [...] UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 listopada 2022r. R. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy [...] o podanie wysokości składek na ubezpieczenie społeczne rolników od 1981r. do 1993r. za nieruchomość położoną w D. na ul. [...]. Podał, że zaświadczenie jest mu potrzebne do celów emerytalnych. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022r. znak: [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 306 c i 216 w zw. z art. 306 a, art. 306 b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1540 z późń. zm.) odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu podał, że w ewidencji i rejestrach będących w posiadaniu organu brak jest dokumentacji w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia. Podał, że w latach 1981 – 1993 prowadził gospodarstwo rolne o numerze [...], które posiadało numer konta [...]. Ponadto dostarczał do Skupu Surowców płody rolne. Do zażalenia dołączył kserokopie dowodów wpłat, wyjaśnił, że posiada takie potwierdzenia, których niewielki ułamek załącza do wniosku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz.U. 2003, Nr 190, poz. 1925) oraz art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że obecnie ubezpieczenie społeczne rolników realizuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 208). Przed uchwaleniem tej ustawy obowiązywała ustawa z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. z 1977r., nr 32, poz. 140) w myśl której utworzono fundusz emerytalny rolników (art. 37). Fundusz tworzyły składki opłacane przez rolników oraz dotacje budżetu Państwa. Środki funduszu przeznaczono na wypłatę świadczeń określonych ustawą. Następnie na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j. Dz.U. z 1989r., nr 24, poz. 133) utworzono Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników, który powstał ze składek na ubezpieczenie społeczne rolników, opłacanych przez rolników oraz z dotacji budżetu Państwa. Dysponentem funduszu był Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 42). Na mocy art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników zniesiono Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Środki pieniężne funduszu przekazano, w sposób określony przez Ministrów: Finansów, Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Pracy i Polityki Socjalnej na funduszu tworzone na podstawie ustawy; przekazane środki są dochodami tych funduszy. W świetle powyższego, zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie wydania zaświadczenia, gdyż wójt jako organ władzy samorządowej w gminie nie prowadził ewidencji składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1981 – 1993, w szczególności, iż samorząd gminny powstał w roku 1990 (na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2023, poz. 40). Organ podał, że z kopii dokumentów załączonych do odwołania wynika, iż wcześniej wnioskodawca zwrócił się o wydanie zaświadczenia w zakresie przedmiotowych składek do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział [...], lecz i ta jednostka odmówiła jego wydania z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej okres ubezpieczenia i opłacania składek. W terminowo wniesionej skardze skarżący podał, że chce potwierdzić fakt opłacania składek, dla potrzeb emerytalnych. Składki opłacał i jest dla niego niedopuszczalne, że Wójt Gminy [...] nie posiada dokumentacji jego wpłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2023.1634). Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 8.11.2022r. o wydanie przez Wójta Gminy [...] zaświadczenia o wysokości składek opłaconych przez skarżącego na ubezpieczenie społeczne rolników od 1981r. do 1993r. Zaświadczenie to potrzebne jest skarżącemu do obliczenia jego emerytury. Do zażalenia skarżący dołączył m.in. pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego [...] z 4 listopada 2022r., z którego wynikało, że skarżący zwrócił się do tego organu o wydanie zaświadczenia o opłacaniu składek KRUS. KRUS w tym piśmie podał, że nie posiada żadnej dokumentacji potwierdzającej fakt podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników i opłacania z tego tytułu składek, wobec czego nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. KRUS poinformował, że właściwy urząd gminy nie przekazał do KRUS w 1993r. karty ewidencyjnej ubezpieczonego dotyczącej skarżącego na podstawie której KRUS mógłby potwierdzić okres ubezpieczenia i opłacania składek. KRUS podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z urzędem gminy ustalono, że urząd nie posiada dokumentacji w przedmiotowej sprawie. Po otrzymaniu tego pisma skarżący zwrócił się o wydanie stosownego zaświadczenia przez Wójta Gminy [...], w tej gminie bowiem prowadził, jak podawał gospodarstwo rolne. Kontroli sądu podlegało postanowienie SKO w [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] o odmowie wydania na rzecz skarżącego zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1981 – 1993. Skarżący nie domagał się zaświadczenia o figurowaniu w ewidencji podatkowej, tylko w ewidencji wymiaru i poboru składek na Fundusz Emerytalny Ubezpieczonych. Tym samym do wydania zaświadczenia stosować należało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a nie Ordynacji podatkowej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Art. 218 § 1 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tego przepisu, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 K.p.a. różnicuje zatem, w zależności od przypadków dotyczących wydania zaświadczenia, obowiązki organu. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o sytuację wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 K.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (vide wyrok NSA z dnia 5 października 2001r., sygn. akt II SA 1858/01- LEX nr 53365). Jak wynika z powyższego, postępowanie o wydanie zaświadczenia ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów. Winno się ono zatem odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Obowiązkiem organu jest zatem rzetelne zbadanie całości posiadanych przez urząd zasobów, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników od 1981 r. do 1993r. Jak słusznie podało SKO [...] od 1 stycznia 1990r. ubezpieczenie społeczne rolników reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. 2023.208). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ubezpieczenie realizuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i tylko ten organ posiadać może dokumenty potwierdzające ubezpieczenie skarżącego. Wcześniejsze lata regulowała ustawa z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989r., Nr 24, poz. 133). Wówczas zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 1983r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. 1983, Nr 21, poz. 94 ze zmianami) Naczelnik gminy prowadził ewidencję okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników każdej z osób objętych ubezpieczeniem. Na podstawie prowadzonej ewidencji naczelnik gminy potwierdzał okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego oraz kwot opłaconych składek od hektarów przeliczeniowych i od działów specjalnych. Składkę w drodze decyzji wymierzał naczelnik gminy (§ 29 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia ewidencję wartości produktów rolnych sprzedanych podmiotom gospodarczym prowadzącym skup produktów rolnych przez rolników prowadzą banki spółdzielcze. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia naczelnik gminy systematycznie analizuje ewidencję bankową sprzedaży (§ 8), a w każdym wypadku - w razie wystąpienia rolnika o emeryturę lub rentę. Zadania i kompetencje naczelników gmin kontynuują wójtowie, zatem Wójt Gminy [...] był właściwy do rozpoznania wniosku o wydania zaświadczenia dotyczącego ewidencji prowadzonej przez Naczelnika Gminy [...]. Niesłusznie uznało więc SKO, że odmowa wydania zaświadczenia wynika z faktu, że Wójt tych ewidencji nie prowadził. Wójt Gminy [...] stwierdził, że w ewidencji i rejestrach będących w posiadaniu organu brak jest dokumentacji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie pozwala ocenić, czy nie zostało wydane przedwcześnie. Skarżący do zażalenia dołączył decyzję Urzędu Gminy [...] w przedmiocie wymiaru składki na FUSR za 1986r. , w której wskazano, że kwota ta dotyczy 2 osób ubezpieczonych. Dokument ten nie potwierdza dokonanej wpłaty ale wskazuje, że w 1986r. urząd decyzję w przedmiocie składki na FUSR skarżącemu wydał. W zażaleniu skarżący podał, że w latach 1981 do 1993r. prowadził gospodarstwo rolne o numerze [...], które posiadało numer konta [...]. Ponadto dostarczał do Skupu Surowców płody rolne. Do zażalenia dołączył akt notarialny z 14.10.1981r. o zakupie nieruchomości położonej w D. gmina D.. Dołączył nakazy płatnicze, w których wpisano kwoty podatku od nieruchomości a nie składek na FUSR. W potwierdzeniach wpłat w 1985r. rubryka FUSR jest pusta. Dokumenty załączone przez skarżącego nie umożliwiają wydania żądanego zaświadczenia ale wskazują (rok 1986), że skarżący w ewidencji prowadzonej wówczas przez Naczelnika Gminy [...] figurował. Wójt, który przejął po reformie samorządu terytorialnego kompetencje naczelnika nie wyjaśnił czy dokonał kwerendy posiadanych ewidencji i rejestrów. Nie wyjaśnił czy zachowane zostały karty ewidencyjne ubezpieczonych, karty ewidencyjne wymiaru i poboru składki na FUSR, z lat 80 – tych a jeżeli nie to dlaczego. Organ nie podał w jakich rejestrach i ewidencjach dokonał sprawdzenia. Z akt administracyjnych i uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika, by przeprowadzone zostało w tym zakresie postępowanie wyjaśniające wskazane w art. 218 § 2 k.p.a. Z tych względów, celem wyjaśnienia w/w okoliczności celowym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i wskaże w jakich ewidencjach i rejestrach dokonał sprawdzenia, czym spowodowany jest brak możliwości odnalezienia istotnych dla skarżącego danych w sytuacji gdy dysponuje on decyzją dotyczącą składek za 1986r., co wskazywać może, że figurował w ewidencji ubezpieczonych. Podkreślić należy, że uchylenie postanowień nie jest jednoznaczne z zobowiązaniem organu do wydania zaświadczenia na podstawie dokumentów, którymi dysponuje skarżący. Jak wyżej wskazano składek na FUSR dotyczy tylko przedłożona przez niego decyzja dot. 1986r. Organ wydając zaświadczenie postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. prowadzi w ograniczonym zakresie przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma bowiem badać okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych będących w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest zbieranie materiału dowodowego poprzez załączanie dokumentów będących w posiadaniu skarżącego, przesłuchiwanie strony czy świadków. Jak już wspomniano wyżej, treść zaświadczenia musi opierać się na dokumentach znajdujących się w organie (ewidencjach, rejestrach, innych dokumentach) a nie na dowodach dołączonych przez stronę. Zalecane w niniejszym uzasadnieniu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie służy dokonywaniu nowych ustaleń faktycznych i prawnych a ma na celu usunięcie wątpliwości, co do istniejących faktów (wynikających z dokumentów posiadanych przez organ), organ II instancji uznał bowiem błędnie , że z uwagi na reformę Wójt żadnych ewidencji, rejestrów prowadzonych wcześniej przez Naczelnika nie posiada a organ I instancji nie wyjaśnił czy i w jakich ewidencjach i rejestrach dokonał kwerendy, co uzasadniało uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji.