II OSK 744/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D., E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 74/19 w sprawie ze skargi Z. D., E. D. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 74/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. D. i E. D. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 16 listopada 2018 r., nr WINB-WOP.7721.122.2018.TK utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 25 września 2018 r., nr PINB.441.3.2016.AG nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...], zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] i w odległości 0,86 m od granicy z działką nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 8 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo uchybienia przez organy wymienionym przepisom K.p.a. – niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organy nie wskazały skarżącym możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w oparciu o art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b."). Zdaniem Z. D. i E. D. istnieją obiektywne przesłanki do zastosowania tego przepisu ze względu na fakt, że sytuacja inwestorów ma charakter szczególny, a także jest to uzasadnione interesem publicznym; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 28 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora nakazującej skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty Toruńskiego z dnia 12 grudnia 2014 r. stanowiąca decyzję o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 P.b., która zatwierdza projekt budowlany budynku gospodarczego, w szczególności w zakresie lokalizacji budynku, w sposób tożsamy jak wynika to z wymienionej decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 17 sierpnia 2011 r.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi i niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów polegające na błędnym przyjęciu, że w odniesieniu do obiektu budowlanego objętego decyzją Powiatowego Inspektora nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy nie podjęto w tym zakresie odpowiednich czynności wyjaśniających. Wskazując na powyższe Z. D. i E. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zwrócili się także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie, a także wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed rozpoznaniem zarzutów należy przypomnieć podstawowe elementy stanu faktycznego. W dniu 17 sierpnia 2011 r. Z. D. uzyskał mocą decyzji Starosty Toruńskiego pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu w miejscowości [...] (gmina [...]) na działce nr [...]. Kolejną decyzją Starosty z dnia 12 grudnia 2014 r. zatwierdzono natomiast projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania wymienionego budynku garażowego na budynek gospodarczy. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2016 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność decyzji Starosty z 2011 r. w części dotyczącej budynku garażu. Uznał, że lokalizacja tego obiektu okazała się niezgodna z planem miejscowym – § 26 pkt 11 uchwały nr XLIVA 65/10 Rady Gminy [...] z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (dalej "plan miejscowy") oraz z § 12 ust 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę pozwolenia na budowę Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 609 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Decyzja o stwierdzeniu nieważności została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 5 grudnia 2016 r., a następnie od rozstrzygnięcia tego organu prawomocnie oddalono skargę wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 401/17. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor przeprowadził postępowanie w sprawie obiektu pozbawionego pozwolenia na budowę i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał Z. D. i E. D. jego rozbiórkę. Zaznaczył, że budynek gospodarczy na działce nr [...] to budynek wolnostojący, którego żadna ze ścian nie przylega do innego budynku oraz, że elewacja północna tego budynku znajduje się w odległości 0,86 m od granicy z działką nr [...], a elewacja wschodnia znajduje się w granicy z działką o nr [...]. W ocenie organu wskazana lokalizacja narusza § 26 pkt 11 planu miejscowego (dopuszczający możliwość usytuowania budynków gospodarczych i garaży na granicy działek sąsiednich, jedynie w sytuacji, gdy będą to budynki w zabudowie bliźniaczej). Przyjęte usytuowanie narusza też zdaniem organu § 12 ust. 1 pkt 2 i nie zachodzą wyjątki, o których mowa w § 12 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 r.w.t. (na datę obecnie kontrolowanej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Wojewódzkiego Inspektora, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku oddalił skargę. Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 P.b. [jednostki redakcyjnej tego ostatniego przepisu nie doprecyzowano, jednak w kontekście treści skargi kasacyjnej nie ma wątpliwości, że zarzut dotyczy art. 28 ust. 1 P.b.]. Skarżący starają się przekonać, że istnienie na ich działce budynku gospodarczego, pomimo stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, znajduje umocowanie w drugiej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 grudnia 2014 r.. Rozumowanie to jest nietrafne. Pozwolenie na budowę z 2014 r. wprawdzie dotyczyło spornego obiektu budowlanego, ale nie jego budowy. Zatwierdzono nim projekt budowlany dla robót w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek gospodarczy. Tego rodzaju decyzja nie konwaliduje naruszenia prawa dotyczącego wzniesienia budynku w nieprawidłowej lokalizacji. Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 8 i art. 140 K.p.a. Jak się wydaje (wywód skargi kasacyjnej nie jest do końca czytelny; jakkolwiek zawiera podtytuły dotyczące prawa materialnego i przepisów postępowania, nie rozdziela wyraźnie treściowo tych obszarów tematycznych) uchybienie wymienionych przepisów skarżący upatrują w niepodjęciu przez organ czynności wyjaśniających pozwalających ustalić, czy nie można było wydać nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem stosownie do usprawnień nadzoru budowlanego wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 P.b. (k. 4-5 skargi kasacyjnej). Niestety skarżący nie sprecyzowali dokładnie, jakie czynności mają na myśli. Powyższy zarzut przedmiotowo łączy się także z materialnoprawnym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nakaz rozbiórki budynku gospodarczego został wydany z uwagi na jego niezgodne z prawem położenie. Podkreślić należy, że budynek usytuowano w odległości 0,86 m od granicy z działką nr [...] i w granicy z działką nr [...], przez co naruszono przepisy techniczno-budowlane: § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. (nie zachowana jest odległość 3 m od granicy działek), a w sprawie nie zachodzą wyjątki, o których mowa w § 12 ust. 2 (plan miejscowy dopuszcza usytuowanie przy granicy działki jedynie zabudowy bliźniaczej), ust. 3 (budynek nie przylega swoją ścianą do budynku istniejącego na sąsiedniej działce) oraz ust. 4 pkt 1 (działka budowlana ma szerokość 20,45 m i tym samym przekracza 16 m) i 3 (budynek ma długość 12 m i wysokość od 3,16 m do 4,7 m, a zatem przekracza długość 6,5 m i wysokość 3 m) r.w.t. W takich okolicznościach trudno bronić tezy (a w skardze kasacyjnej tej kwestii szerzej nie umotywowano), że budynek może być w jakiś sposób doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Należy uświadomić sobie, że aby to nastąpiło, konieczna byłaby w znacznej mierze faktyczna rozbiórka jego ścian i elementów konstrukcyjnych. Trafnie stwierdziły więc organy, co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że ustalone okoliczności pozwalały wykluczyć możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. było także wykluczone z uwagi na § 26 pkt 11 planu miejscowego. Skarżący starają się w skardze kasacyjnej przekonać, że zrealizowany przez nich obiekt może być potraktowany jako część dopuszczonej planem "zabudowy bliźniaczej", której odpowiednik może powstać na działce sąsiedniej w przyszłości. Takie rozumowanie wprost przeczyłoby ocenie przedstawionej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 401/17, w którym wskazano, że sporny budynek ma charakter budynku wolnostojącego i jego lokalizacja nie daje się pogodzić z wyżej wymienionym przepisem planu miejscowego. Bezzasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim odnosi się on do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sprawa nie dotyczy obiektu budowlanego, o którym stanowi ten przepis, to jest wbudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących o możliwości wystąpienia o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 P.b. O zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych można się ubiegać przed organem administracji architektoniczno-budowlanej i to przed wydaniem pozwolenia na budowę albo jego zmiany. Regulacja ta i jej stosowanie do postępowań przed nadzorem budowlanym budziła na przestrzeni lat kontrowersje, niemniej od stycznia 2017 r. (ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz. U. poz. 2255 z późn. zm.) ustawodawca wyraźnie wskazuje, że o zgodzie na odstępstwo orzeka "organ administracji architektoniczno-budowlanej" i "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Tak więc nie sposób zarzucić organom nadzoru budowlanego, że uwzględniając art. 9 i 11 K.p.a. powinny były poinformować skarżących o treści art. 9 P.b. w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 P.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Inspektora Wojewódzkiego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w punkcie 2. sentencji wyroku. Wprawdzie stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, lecz w danym przypadku koszty postępowania kasacyjnego nie powstały po stronie organu. Wojewódzki Inspektor złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, ale nie był przy tym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.