II SAB/Kr 217/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącego wniosku z dnia 18 sierpnia 2023 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Pismem z dnia 28 września 2023 r. M. Spółka akcyjna z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie: 1/ art. 1 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało nieudostępnieniem w ustawowym terminie informacji publicznej zgodnie z całością wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2023 roku, w przypadku, gdy wniosek skarżącej - skierowany do zobligowanego do udostępniania posiadanej informacji publicznej organu i prawidłowy pod względem formalnym - powinien zostać rozpatrzony w całości; 2/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało niewydaniem decyzji administracyjnej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w Krakowie, w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w sytuacji, kiedy w ocenie Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w Krakowie żądana informacja nie podlega ujawnieniu - które to stanowisko Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa skarżąca podważa - w przypadku, gdy organ powinien udostępnić żądaną informację publiczną zgodnie z wnioskiem, a jeśli ocenił, iż żądana informacja nie podlega ujawnieniu powinien odmówić udzielenia informacji w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej wraz z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej, wskazanej w ww. ustawie. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że we wniosku z dnia 18 sierpnia 2023 r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8 i art. 139 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych domagała się udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści umowy zawartej przez Gminę Miejską K. w dniu 30 stycznia 2023 roku - znanej jako tzw. umowa bezpośrednia - w ramach realizacji inwestycji pn.: "Budowa Linii [...], etap IV w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego" oraz wszystkich zawartych aneksów do umowy z 21 grudnia 2020 r. zawartej między Gminą Miejską K. a P. sp. z o.o. i G. . Obejmującej budowę Linii [...], etap l\/, w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego wraz ze wszystkimi załącznikami. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 roku Dyrektor ZDKM udostępnił skarżącej dwa aneksy do umowy z 21 grudnia 2020 roku tj. Aneks nr [...] z dnia 21 grudnia 2021 roku oraz Aneks nr [...] z dnia 22 grudnia 2022 roku -jednocześnie wskazując, że załączniki do ww. aneksów nie podlegają ujawnieniu ze względu na zastrzeżenie poufności ich treści. Ponadto Dyrektor ZDMK w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. wskazał, iż umowa bezpośrednia nie podlega ujawnieniu z uwagi na zastrzeżenie poufności przez podmioty finansujące zawierające przedmiotową umowę. Zatem Dyrektor ZDMK nie udostępnił w części żądanej informacji publicznej, jednocześnie nie wydając decyzji odmowej zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy jest bezsporne, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. to podmiot, który jest w posiadaniu informacji publicznej jest zobligowany do jej udostępnienia (o ile jest jednym z podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna - o ile nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w portalu danych - udostępniania jest na wniosek. Jeżeli udostępnianie informacji publicznej następuje na wniosek to podmiot zobowiązany udostępnia informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor ZDMK – podmiot reprezentujący Zarząd Drog Miasta Krakowa w Krakowie tj. jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p) - posiadający informacje, których udostępnienia żąda skarżąca jest zatem zobligowany do bezzwłocznego rozpatrywania wniosków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jeśli takie do ZDMK wpłyną. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że żądanie przedstawione przez skarżącą we wniosku z 18 sierpnia 2023 roku obejmuje swym zakresem informacje stanowiące informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przedmiotowej ustawie. Skarżąca wniosła o udostępnienie umów cywilnoprawnych wraz z aneksami, których stroną jest Gmina Miejska K.. Odpowiednio do okoliczności faktycznych - rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej lub odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy - przy czym skarżąca zaprzecza, aby takie okoliczności zachodziły. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności tj. do rozpatrzenia w całości wniosku z dnia 18 sierpnia 2023 r. w ciągu 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa w Krakowie wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu 12 października 2023 r. wydana została decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej co do części wniosku skarżącej spółki z dnia 18 sierpnia 2023 r. Organ uznał, że wniesiona skarga jest przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej, jako "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dopuszczalności na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i p. nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). Bezspornie Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś objęte wnioskiem skarżącej spółki informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powyższego, Dyrektor powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Stosownie do przepisów tej ustawy - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) (...) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. udostępnił skarżącej dwa aneksy do umowy z 21 grudnia 2020 roku tj. Aneks nr [...] z dnia 21 grudnia 2021 roku oraz Aneks nr [...] z dnia 22 grudnia 2022 roku -jednocześnie wskazując, że załączniki do ww. aneksów nie podlegają ujawnieniu ze względu na zastrzeżenie poufności ich treści. Ponadto Dyrektor ZDMK w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. wskazał, iż umowa bezpośrednia nie podlega ujawnieniu z uwagi na zastrzeżenie poufności przez podmioty finansujące zawierające przedmiotową umowę. Rację ma zatem skarżąca spółka, że na tym etapie postępowania Dyrektor ZDMK nie udostępnił w części żądanej informacji publicznej, jednocześnie nie wydając decyzji odmowej zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Następnie, już po wniesieniu skargi do WSA w Krakowie organ wydał decyzję z dnia 12 października 2023 r. nr [...], którą odmówił udostepnienia informacji publicznej w zakresie przekazania umowy zawartej przez Gminę Miejską K. w dniu 30 stycznia 2023 r. tzw. umowę bezpośrednią w ramach realizacji inwestycji pn. Budowa Linii [...] etap IV w modelu [...] oraz załączników finansowych do aneksów do umowy z dnia 21 grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy GMK a P. Sp.z.o.o. i G. . Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać podmiot do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie nosi datę 18 sierpnia 2023 r. Częściowa odpowiedź na ten wniosek została udzielona w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r. Natomiast dopiero decyzja z dnia 12 października 2023 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej wyczerpała zakres wniosku skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej, a zatem stało się to z przekroczeniem 14-dniowego terminu przewidzianego na załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nastąpiło zatem opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącej, zatem podmiot dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Podkreślić jednak należy, iż po wpływie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji - podmiot zobowiązany wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nastąpiło to co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu do załatwienia wniosku, przy czym przekroczenie to było nieznaczne. W ocenie Sądu zaistniałe opóźnienie w załatwieniu wniosku przy uwzględnieniu całości okoliczności niniejszej sprawy uznać należy za bezczynność bez rażącego naruszeniem prawa. Wskazać też należy, iż bezczynność dotycząca załatwienia wniosku nie wynikała ze zlekceważenia przez podmiot zobowiązany swoich obowiązków związanych z udzieleniem informacji publicznej w powyższym zakresie. W przypadku przekroczenia przez organ/podmiot zobowiązany ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. W niniejszej sprawie biorąc ogół powyższych przesłanek, w szczególności czasookresu opóźnienia oraz działania podmiotu zobowiązanego podjęte na skutek złożonego wniosku - stwierdzić należy, iż bezczynność nie miała charakteru szczególnie kwalifikowanego. W ocenie Sądu zaistniałe opóźnienie w załatwieniu wniosku uznać należy za bezczynność bez rażącego naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. O kosztach orzeczono, na zasadzie art. 200 P.p.s.a.