III OW 128/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy B. a A. Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska przez wskazanie organu właściwego w sprawie odpadów postanawia: wskazać Wójta Gminy B. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE W piśmie z 31 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy B. (dalej: "Wójt") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie odpadów znajdujących się na naczepie pojazdu ciężarowego znajdującego się na ogólnodostępnym parkingu stacji benzynowej w miejscowości Ł., Gmina B. W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał, że WIOŚ dokonał czynności związanych z kontrolą transportu odpadów pojazdem ciężarowym wraz z naczepą. Kontrola dokonana została w trakcie postoju pojazdu wraz z naczepą na ogólnodostępnym parkingu stacji benzynowej w miejscowości Ł., Gmina B. Czynności kontrolne wykonywane były w związku z informacją przekazaną pisemnie do WIOŚ przez [...] Urząd Celno-Skarbowy pismem z 16 lutego 2022 r., który to organ 14 lutego 2022 r., dokonał prześwietlenia pojazdu. Następnie WIOŚ w dniach 17-18 lutego 2022 r. dokonał czynności kontrolnych, w tym oględzin pojazdu, wykonał dokumentację zdjęciową oraz dokonał weryfikacji transportu poprzez przeszukanie Bazy danych o produktach i opakowaniach. Jednocześnie powiadomiona została Prokuratura oraz Policja. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Wójt wskazał, że odpady pozostawały i nadal pozostają załadowane na ciągnik siodłowy wraz z naczepą. Przed zatrzymaniem się na ogólnodostępnym parkingu, pojazd przemieszczał się po drogach publicznych. Podkreślone zostało, że zatrzymując się na parkingu, kierowca wykupił bilet parkingowy i prawdopodobnie rozpoczął przerwę, zgodnie z wymogami prawa. W ocenie Wójta, przedmiotowy spór kompetencyjny zaistniał w zakresie prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do odpowiednich norm prawa zarówno w ujęciu materialnym jak i procesowym ujętych w art. 24a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587). Zdaniem Wójta, art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach jednoznacznie wskazuje organy administracji uprawnione i wyłącznie umocowane do działania w przypadku podjęcia działań w związku z kontrolą transportu odpadów. Katalog powyższych organów ma charakter zamknięty i brak jest jakichkolwiek podstaw do rozszerzenia tych kompetencji na organ wykonawczy gminy, w ramach niniejszej sprawy konkretnie na Wójta Gminy B. Podkreślone zostało przez Wójta, że ostatni zarejestrowany transport odpadów został zarejestrowany w BDO w dniu 11 lutego 2022 r. Postój pojazdu wraz z naczepą na stacji opłacony był do godziny 21:40, dnia 14 lutego 2022 r. Zdaniem Wójta, niewątpliwie mamy tu do czynienia z transportem odpadów, w dodatku z dopełnieniem obowiązku zgłoszenia tej czynności do rejestru BDO, co więcej transportujący opłacił postój w miejscu do tego uprawnionym tj. stacji z wyznaczonymi miejscami parkingowymi. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia założenia, iż przedmiotowe zatrzymanie na stacji miało cechy porzucenia pojazdu. Pojazd tj. ciągnik siodłowy wraz z naczepą zawierającą ładunek w postaci odpadów został zatrzymany, uniemożliwiono mu dalsze przemieszczanie w oparciu o czynności organów administracyjnych uprawnionych do działania w takich sytuacjach, zgodnie z art. 24a ustawy o odpadach. Dokonanie czynności kontrolnych przez KAS oraz WIOŚ spowodowało, iż nastąpiła zmiana w sytuacji faktycznej i prawnej. Kierowca kierujący pojazdem nie pojawił się więcej, a pojazd został objęty nadzorem Policji i rozpoczęły się działania Prokuratury w związku z ujawnieniem nielegalnego transportu odpadów. Z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie wynika, iż pojazd był dopuszczony do ruchu, posiada właściciela i ważne ubezpieczenie OC. Postępowanie w tym zakresie prowadziła Policja i Prokuratura, a WIOŚ posiadał pełną wiedzę w tym zakresie. Zdaniem Wójta, w dacie pierwszego z wystąpień WIOŚ z 8 marca 2022 r., znany był właściciel pojazdu, wiadomym było, iż pojazd dokonywał transportu odpadów i jego dalsze przemieszczanie zostało uniemożliwione, z uwagi na nieprawidłowości w transporcie odpadów. Zatem za całkowicie nieuprawnione przyjąć należy założenie o porzuceniu pojazdu wraz z naczepą. Zastosowanie procedury opisanej w art. 24a-24b ustawy o odpadach pozwala nie tylko na przejęcie pojazdu na własność przez właściwy organ lub odzyskanie przez właściciela (po opłaceniu kosztów), ale również na nałożenie decyzji o zagospodarowaniu odpadów na podmiot winny uchybieniom w transporcie odpadów. Niewątpliwie zatem przedmiotowy pojazd zajmował się transportem odpadów, albowiem miejsce jego obecnego postoju nie wskazuje, iż do umiejscowienia odpadów na naczepie doszło w miejscowości Ł. W ramach podsumowania zostało przez Wójta podkreślone, że w ustawie o odpadach, dostępna jest procedura, która nie tylko pozwala na szybkie zabezpieczenie ładunku transportowanych odpadów i natychmiastowe oddalenie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, poprzez umieszczenie transportu w specjalnie do tego wyznaczonym miejscu, ale również pozwala na przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zagospodarowanie odpadów po zabezpieczeniu ładunku w specjalnie wyznaczonym miejscu. Powyższe nie wyklucza również wydania decyzji zobowiązującej do zagospodarowania odpadów podmiotu rzeczywiście odpowiedzialnego za nieprawidłowości w transporcie, po jego ustaleniu. W odpowiedzi na wniosek WIOŚ wniósł o oddalanie wniosku Wójta w całości z uwagi na wystąpienie w sprawie pozornego sporu kompetencyjnego tj. wystąpienie w sprawie rozbieżności stanowisk organów co do istoty sprawy, a nie w zakresie kompetencji organów; ewentualnie wskazanie Wójta jako organu właściwego do załatwienia sprawy poprzez podjęcie działań polegających na usunięciu odpadów. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dniach 17 - 18 luty 2022 r. inspektorzy WIOŚ przeprowadzili oględziny pojazdu ciężarowego oraz naczepy, które potwierdziły informację przekazaną przez [...] Urząd Celno-Skarbowy we W. z 16 lutego 2022 r. o występowaniu na naczepie w/w pojazdu odpadów niebezpiecznych. Kwalifikacji dokonano m.in. z uwagi na charakterystyczny wyczuwalny zapach rozpuszczalników oraz oznaczenia na pojemnikach. Ustalenia zawarto w protokole oględzin oraz na formularzu pod nazwą "Karta ujawnionego przez IOŚ zdarzenia nielegalnego postępowania z odpadami". Podstawą prawną do podjęcia działań w terenie przez inspektorów WIOŚ był art. 10b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), z uwagi na powzięcie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku określonego w art. 183 § 1 Kodeksu karnego, a ich celem było potwierdzenie i udokumentowanie podejrzenia popełnienia czynu zabronionego, w tym zebranie dowodów w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, ustalanie tożsamości osób. Wykonywane czynności polegały przede wszystkim na sporządzeniu dokumentacji zdjęciowej i weryfikacji transportu poprzez przeszukanie BDO. W trakcie czynności przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Policji, Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B., funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, a także biegłego sądowego ustalono, że na naczepie pojazdu zgromadzono 24 palety, na części z nich znajduje się 19 pojemników o pojemności 1000 l typu "Mauser", a na pozostałych, znajdują się beczki o różnej pojemności. W/w pojemniki są wypełnione innymi pojemnikami o zróżnicowanej wielkości, a w nich znajdują się nieznane substancje o charakterystycznym zapachu lakierów, farb i rozpuszczalników. W jednym z pojemników znajdują się odpady typu, prawdopodobnie, medycznego. Również opisy na niektórych pojemnikach wskazywały, że zawierają one odpady niebezpieczne np. o kodzie 07 02 08 * - inne pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne oraz 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych. Podczas oględzin zauważono, że jeden z pojemników 1000 l jest w dolnej części zawilgocony, a paleta, na której się znajduje jest pokryta oleistą substancją. W związku z tym faktem oceniono, że istnieje realne zagrożenie, że może dojść do rozszczelnienia pojemnika i przedostania się substancji bezpośrednio do środowiska. WIOŚ wskazał, że artykuły 26 i 26a ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny określają, że poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie wyjątkami, co do zasady to organy wykonawcze gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) podejmują działania zmierzające do usunięcia odpadów. Wyjątki te dotyczą odpadów, które usunąć należy na skutek utraty przez posiadacza odpadów decyzji regulującej gospodarowanie odpadami, bądź odpady znajdują się na obszarze zakwalifikowanym jako teren zamknięty - żadne z tych wyłączeń nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Tryb określony w art. 26 ustawy o odpadach obliguje właściwy miejscowo organ gminy, do wydania z urzędu decyzji, skierowanej do posiadacza odpadów, w której nakazuje się w określonym terminie usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania. Zatem organem, któremu ustawodawca przypisał kompetencje w sprawach odpadów pozostających w miejscach nieprzeznaczonych do ich składowania bądź magazynowania jest organ wykonawczy gminy. Art. 26a ustawy o odpadach nie zmienia powyższej zasady, a jedynie ją rozszerza na sytuacje, w których usunięcie odpadów powinno nastąpić niezwłocznie z uwagi na powodowane przez nie zagrożenie życia/zdrowia ludzi lub środowiska. WIOŚ wyjaśnił, że żaden z organów, który był w miejscu nielegalnego porzucenia odpadów, nie przeprowadził kontroli transportu - co jest przesłanką warunkującą możliwość zastosowania trybu z art. 24a ustawy o odpadach. Zarówno inspektorzy [...] Urzędu CeIno-Skarbowego we W., jak i inspektorzy WIOŚ nie przeprowadzili kontroli, ponieważ nie było podmiotu wobec którego można rozpocząć czynności kontrolne - brak kierowcy pojazdu, informacji umożliwiającej ustalenie posiadacza odpadów czy miejsca ich pochodzenia, a sam transport nie był zgłoszony w BDO (przeprowadzenie oględzin odpadów na naczepie porzuconego pojazdu, nie może zostać utożsamiony z przeprowadzeniem kontroli). W świetle powyższych ustaleń, WIOŚ uznał, że odpady zostały porzucone, a w sprawie nie mamy do czynienia z transportem odpadów i odpady te aktualnie znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich magazynowania/składowania odpadów, co obliguje Wójta do podjęcia działań, jako miejscowo właściwego organu gminy. Opinia biegłego z zakresu ochrony środowiska wskazuje na konieczność podjęcia działań w trybie art. 26a ustawy o odpadach przez Wójta. Jednocześnie WIOŚ nie stwierdził istnienia przesłanek wyłączających możliwość zastosowania art. 26a ustawy o odpadach, wymienionych w ust. 12 tego przepisu. Niezależnie od stanowiska WIOŚ prezentowanego już w dacie ujawnienia odpadów, organ ten wskazał, że aktualnie odpady nadal pozostają na naczepie pojazdu, który jednak w związku z upływem czasu i pozostawieniem pojazdu bez nadzoru - całkowicie niszczeje. Pojazd nie był uruchamiany na przestrzeni ostatnich 19 miesięcy. Zatem w aktualnej sytuacji nie jest możliwe wydanie polecenia skierowania transportu na parking, czego oczekuje Wójt od WIOŚ i czym uzasadnia wniesiony przez siebie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że regułą jest uwzględnianie okoliczności istniejących w dacie orzekania przez organy administracyjne (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OW 210/17, CBOSA). Oznacza to, że również w dacie orzekania w przedmiocie sporu kompetencyjnego decydujące znaczenie ma aktualny stan faktyczny i prawny, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może abstrahować od okoliczności, które zostały ujawnione bądź powstały w okresie powstawania sporu. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując spór kompetencyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., I OW 71/09, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze, że pomimo nie w pełni właściwie sformułowanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, to jego istota w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ujawnione na naczepie pojazdu odpady niebezpieczne powinny zostać zatrzymane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska wraz z pojazdem w trybie art. 24a ustawy o odpadach, czy też powinny zostać usunięte przez Wójta na podstawie art. 26a ustawy o odpadach. Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, przemieszczanie odpadów do nieuprawnionego odbiorcy lub naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów (art. 24a ust. 2 u.o.). Obowiązek zagospodarowania odpadów nakłada, w drodze decyzji, na podmiot wykonujący transport odpadów lub posiadacza odpadów, starosta właściwy ze względu na miejsce, na które został skierowany zatrzymany transport odpadów. Zgodnie zaś z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Co do zasady, właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie art. 74 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zaznaczenia wymaga, że odpady niebezpieczne składowane na naczepie samochodu ciężarowego, który znajduje się na ogólnodostępnym parkingu, pozostają tam od 14 lutego 2022 r., tj. od blisko 22 miesięcy. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów", ani nie określił czym jest składowanie odpadów, a jedynie ograniczył się do wprowadzenia definicji magazynowania odpadów w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Poza sporem pozostaje jednak, że ogólnodostępny parking stacji benzynowej nie stanowi miejsca przeznaczonego do magazynowania lub składowania odpadów. Po upływie blisko dwóch lat wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi również fakt, że podmiot dokonujący transportu odpadów, jak i ich posiadacz porzucili odpady znajdujące się na naczepie samochodu ciężarowego. Ujawnione odpady tj. 19 pojemników o pojemności 1000 l typu "Mauser", które zawierają chemikalia oraz beczki z odpadami medycznymi, porzucone na ogólnodostępnym parkingu stanowią realne i istotne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz zagrożenie dla środowiska. W takim przypadku, stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, konieczne jest podjęcie postępowania w przedmiocie niezwłocznego usunięcia odpadów przez właściwy organ, którym jest co do zasady Wójt. Stan faktyczny w chwili orzekania wypełnia zatem dyspozycję zastosowania art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, co oznacza, że obecnie to Wójt Gminy B. jest organem właściwym w sprawie porzuconych odpadów. Na marginesie sprawy zauważyć jednak należy, że wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi, że w chwili ujawnienia odpadów WIOŚ powinien podjąć działania w oparciu o art. 24a ustawy o odpadach, a możliwość zastosowania tego przepisu zdezaktualizowała się jedynie na skutek zaniechań dokonanych przez WIOŚ. Okoliczności prób wyzbycia się odpowiedzialności przez inspektorów WIOŚ za ujawniony transport odpadów i jego zatrzymanie zostały przedstawione w postanowieniu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Jeleniej Górze z 30 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie niedopełnienia obowiązków przez Wójta. W postanowieniu wskazano, że w toku czynności na miejscu ujawnienia odpadów, inspektor WIOŚ podejmował telefoniczne próby negocjacji z pracownikami parkingów w L. i W., w przedmiocie możliwości przekazania tam ujawnionego transportu odpadów, co wskazuje na chęć zastosowania procedury wynikającej z art. 24a ustawy o odpadach. Prokurator zaznaczył, że inspektor WIOŚ podejmował próby wyjednania podjęcia działań przez [...] Urząd Celno-Skarbowy i wystawienie dokumentu, na podstawie którego możliwe byłoby przetransportowanie pojazdu wraz z odpadami do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Prokurator podkreślił, że na miejscu czynności służbowe były wykonywane przez pracowników trzech służb: KAS, WIOŚ i Policji, z których każda była uprawniona do zatrzymania pojazdu wraz z odpadami w przypadku naruszenia przepisów związanych z transportem odpadów. Z ustaleń poczynionych przez WIOŚ wynika, że ostatnia karta przekazania odpadów BDO wystawiona dla tego pojazdu została w dniu 10 lutego 2022 r., a zakończenie tego transportu nastąpiło w dniu 11 lutego 2022 r. (piątek). Odpady na naczepie samochodu ciężarowego pozostawionego na parkingu ujawniono zaś w dniu 14 lutego 2022 r. (poniedziałek), a postój ten był wówczas opłacony. Przyjęcie wniosku, że odpady w chwili ich ujawnienia pozostawały w transporcie jest w pełni uprawnione. W orzecznictwie podkreśla się, że kompetencji kontrolnych nie można utożsamić z czynnościami w sprawach wykroczenia, do przeprowadzenia których Inspekcja Ochrony Środowiska jest niewątpliwie uprawniona na mocy art. 10b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13.10.2020 r., II SA/Wr 231/20, LEX nr 3301177). Zauważyć należy, że uprawnienie do zatrzymania transportu odpadów, o których mowa w art. 24a ustawy o odpadach mają w części odmienny charakter. Przesądza to katalog organów, które mogą podjąć działania na podstawie tego przepisu. Podkreślane przez WIOŚ jest, że inspektorzy [...] Urzędu Celno-Skarbowego, jak i inspektorzy WIOŚ nie mogli przeprowadzić kontroli, ponieważ nie było podmiotu, wobec którego można rozpocząć czynności kontrolne – brak kierowcy pojazdu, informacji umożliwiającej ustalenie posiadacza odpadów czy miejsca ich pochodzenia, a transport nie był zgłoszony w BDO. Zgodnie z ustaleniami organów ścigania, do których dostęp miał WIOŚ, po dokonaniu dniu 22 lutego 2022 r. na stacji paliw pojawił się jednak mężczyzna, który przyszedł uiścić dalszą opłatę za parkowanie przedmiotowego zestawu ciężarowego, na którym ujawniono ładunek odpadów. W kabinie samochodu ujawniono zaś dokumenty świadczące o tym, że pojazd został w 2021 r. użyczony B. przedsiębiorcy, oskarżonemu w innym postępowaniu o czyn związany z nielegalnym składowaniem i transportowaniem odpadów. W świetle tych okoliczności stanowisko WIOŚ nie było wówczas prawidłowe. Końcowo wskazać należy, że w żadnym z orzeczeń zapadłych w dotychczas zainicjowanych sprawach sądowoadministracyjnych (sygn. akt: II SAB/Wr 1049/22, II SAB/Wr 50/23 oraz III OSK 2879/22) nie odniesiono się co do wskazania organu właściwego w niniejszej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.