II OSK 2206/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 90/22 odrzucającego skargę C. T. na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia ponaglenia z dnia 20 marca 2022 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 0 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 90/22 odrzucił skargę C. T. na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia ponaglenia z dnia 20 marca 2022 r. (pkt 1) i zwrócił skarżącemu kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2). Sąd powołał art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." i wskazał, że w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powyższych przepisach. Z kolei zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (zob. postanowienie WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 94/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpatrzenia ponaglenia z dnia 20 marca 2022 r. W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że skarżony organ w piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r. zawiadomił skarżącego, że ponaglenie z dnia 20 marca 2022 r. pozostawia bez rozpoznania, z uwagi na fakt, że dotyczy sprawy, w której ten środek zaskarżenia nie przysługuje, a ponadto sprawy, w której już raz skarżący wniósł ponaglenie, którego niedopuszczalność została przez organ wykazana. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał wniesione ponaglenie, choć podjęte rozstrzygnięcie nie było zgodne z oczekiwaniami skarżącego. Sąd wskazał jednocześnie, że powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że ponaglenie stanowi jedynie formalny wymóg wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę tę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a warunek ten jest spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez ten organ. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Bd 8/18, WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 27/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Sąd dodał, że ponaglenie nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na właściwym organie załatwienia sprawy poprzez zawiadomienie organu wyższego stopnia (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Co więcej, rozpoznanie ponaglenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która - nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia - nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego i nie przysługuje na nie zażalenie. Powyższe orzeczenie należy do postanowień, o jakich mowa w art. 123 k.p.a. i ma ono charakter wpadkowy (incydentalny). Nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, na które przysługuje skarga do sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10, dostępny jw.). Z przedstawionych wywodów wynika, że załatwienie, czy też niezałatwienie ponaglenia nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. W konsekwencji Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga w przedmiocie bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpatrzenia ponaglenia z dnia 20 marca 2022 r. nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył C. T., zaskarżając postanowienie w punkcie 1, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił: A. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu w przedmiotowej sprawie, albowiem Sąd nie rozpatrzył okoliczności natury formalnej, tj. nie ustalił przyczyn niedopuszczalności rozpatrzenia z innych przyczyn, które mają istotny wpływ na odrzucenie skargi. W zarzucie podniesiono, że odrzucając skargę, Sąd rozpatrzył ją co do meritum, które stosownie do wykładni powyższego przepisu nie mogłoby stanowić podstawy dla odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie. Wskazano, że Sąd dokonał uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a. co do okoliczności faktycznych podniesionych w skardze i uchwale i nie ustalił, czy bezczynność organu mieści się w kategorii spraw wskazanych w art. 187 § 2 p.p.s.a., a ponadto, nie zbadał i nie ustalił stanu bezczynności organu przez pryzmat terminowości zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) dalej "k.p.a." z uchybieniem właściwości rzeczowej wynikającej z treści art. 19 i 20 k.p.a., które w ocenie skarżącego nie można uznać w przedmiotowej sprawie za "oczywiste i rażąco błahe". • art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenia się przez WSA od obowiązku dokonania kontroli w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem, legalności, skutkiem czego powinno być uznanie skargi i nakazanie przeprowadzenia jej w trybie art. 37 k.p.a.; • art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ na treść orzeczenia, a w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przyjętego przez WSA w zaskarżonym orzeczeniu, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. WSA nie przedstawił stanu faktycznego w granicach przedmiotu zaskarżenia przez skarżącego, a przy odrzuceniu skargi WSA rozpatrzył sprawę co do meritum, a nie co do okoliczności natury formalnej, nie wykazując przyczyn dopuszczalności odrzucenia skargi. B. Naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem organ dopuścił się naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż z odpowiedzi na skargę nie wynika, że organ działający z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie przesłał do WSA akt sprawy: DON 7101. 107. 2022. FSE, które dotyczyły skargi z dnia 3 maja 2022 r. oraz WSA przyjął fakt, nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy dotyczącej Głównego Inspektora, który znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. • art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., ponieważ bezczynność organu dotyczy własnego interesu prawnego skarżącego, jest to interes własny, indywidualny, a WSA poprzez odrzucenie skargi z dnia 3 maja 2022 r., zamknął skarżącemu drogę sądową do dochodzenia zagwarantowanych w art. 41 § ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zbadanie i ustalenie, czy w przeprowadzonym postępowaniu w trybie niejawnym doszło do przyjęcia przez WSA faktu z nadużyciem prawa, tj. z rażącym uchybieniem nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, polegającego na przypisaniu tego faktu Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dalej Główny Inspektor, którego nie dokonał, a jak wynika z akt sprawy dow. 8 dokonany do skargi z 3 maja 2022 r. te pozaprocesowe działania podjął pracownik Departamentu Nadzoru Orzecznictwa Budowlanego dalej DON Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego dalej Główny Urząd. Wydając bezprawnie, bo bez upoważnienia Głównego Inspektora, pismo z dnia 6 kwietnia 2022 r. - dow. Nr 8 do skargi, z treści którego wynika ...... odmówił rozpoznania ponaglenia z dnia 20 marca 2022 r., a które to pismo przekazał stronom postępowania, w którym stwierdził, że środek zaskarżenia nie ......, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych za postępowanie kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie, które organ wyższego stopnia wydaje w następstwie rozpatrzenia ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Z orzecznictwa NSA wynika, że postanowienie takie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie kończy ono postępowania w sprawie, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i nie służy na nie zażalenie Nie jest to więc postanowienie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 866/19; z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 233/17; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 11/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że skoro postanowienie wydane trybie art. 37 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia ponaglenia. Prawidłowo zatem Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie. Na marginesie jedynie wskazać należy, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W sprawach rozpatrywanych przez organy administracji w trybie k.p.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 866/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.