II SAB/Po 147/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. H. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wniesioną w dniu 21 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu) skargą E. H. zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi E. H. zrelacjonowała przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego jej wnioskiem z dnia 25 stycznia 2023 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości N., ul. [...] (dalej jako: "inwestycja"), wyjaśniając, że obecnie, w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 lutego 2023 r. uchylającej decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 stycznia 2023 r., mocą której odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy, sprawa jest ponownie prowadzona przed Burmistrzem Miasta. Do dnia wniesienia skargi – 21 sierpnia 2023 r. – organ I instancji nie wydał jednak decyzji. Skarżąca w dniu 01 sierpnia 2023 r. wniosła ponaglenie. W ocenie skarżącej Burmistrz prowadzi postępowanie w sposób bezczynny i nieefektywny, nie chcąc zakończyć prowadzonego postępowania i uporczywie odmawia wydania decyzji pozytywnej, pomimo odmiennej oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca podniosła również, że w wyniku odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy poniosła ona stratę w wysokości [...],- zł. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz wyjaśnił, że jako podmiot, którego bezczynność zaskarżono, oznaczono Urząd Miejski [...] w miejsce Burmistrza. Odnosząc się natomiast do samej skargi Burmistrz wyjaśnił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2023 r. wpłynęła do organu w dniu 31 maja 2023 r. W dniu 13 czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentu potwierdzającego możliwość realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego na terenie inwestycji zgodnie ze wskazaniem Kolegium. W dniu 26 czerwca 2023 r. wnioskodawczyni przedłożyła pismo, do którego załączyła zaświadczenie Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2023 r. W okresie od 26 czerwca 2023 r. do 20 lipca 2023 r. wobec nieobecności Naczelnika Wydziału i nieobecności z-cy Naczelnika Wydziału w dniach 10 lipca 2023 r. do dnia 27 lipca 2023 r. i zastępowania tych osób w trakcie ich nieobecności przez osobę prowadzącą sprawę w dniach od 10 lipca 2023 r. do dnia 20 lipca 2023 r. nie podejmowano czynności w sprawie. Zwłoka w prowadzeniu postępowania pomiędzy 30 czerwca a 24 lipca 2023 r. leży po stronie organu, jednakże wynikła ona z przyczyn obiektywnych i niemożliwych do przewidzenia i przezwyciężenia. Czynności zostały podjęte natychmiast po ustaniu przyczyn. W dniu 24 lipca 2023 r. przygotowane zostały stosowne analizy i w dniu 25 lipca 2023 r. został sporządzony projekt decyzji w przedmiotowej sprawie. Projekt decyzji został zatwierdzony w dniu 27 lipca 2023 r. oraz w tym samym dniu zostało wysłane zawiadomienie o zakończeniu postępowania, które zostało odebrane przez skarżącą w dniu 31 lipca 2023 r. W zawiadomieniu zostały wyszczególnione przesłanki zależne od wnioskodawcy, które nie zostały spełnione i pouczeniem, że ich niespełnienie skutkować będzie wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Do przesłanek opisanych w zawiadomieniu wnioskodawczyni ustosunkowała się pismem z dnia 01 sierpnia 2023 r. Równocześnie skarżąca w dniu 01 sierpnia 2023 r. złożyła ponaglenie na przewlekłość i bezczynność organu, które zostało przekazane w dniu 04 sierpnia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. W dniu 25 sierpnia 2023 r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, od której w dniu 01 września 2023 r. wniesiono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, a zwłaszcza czynności podejmowane po doręczeniu decyzji organu II instancji w dniu 31 maja 2023 r. Burmistrz wskazał, że działał bez zbędnej zwłoki, natomiast przerwa w dokonywaniu czynności w okrasie 30 czerwca a 24 lipca 2023 r. wprawdzie leży po stronie organu, jednakże wynikła ona z przyczyn obiektywnych i niemożliwych do przewidzenia i przezwyciężenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Została ona poprzedzona ponagleniem, co oznacza, że spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu związanego z wadliwym wskazaniem zaskarżonego podmiotu Sąd wskazuje, że zarzut powyższy uznać należało za bezzasadny, gdyż po pierwsze z treści skargi jasno wynika bezczynność jakiego podmiotu uczyniono przedmiotem skargi, a strona – nie posiadająca wiedzy prawniczej, mogła wadliwie w miejsce Burmistrza oznaczyć przy adresowaniu skargi Urząd Miasta. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie terminu załatwienia sprawy regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."). I tak, pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. normującego instytucję ponaglenia, gdzie wskazano, że bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 K.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Dochodząc do powyższego wniosku Sąd miał na względzie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2023 r. wpłynęła do organu w dniu 31 maja 2023 r. Tego też dnia rozpoczął swój bieg termin, o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a., co oznacza, ze Burmistrz powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (w niniejszej sprawie – zwrotu akt administracyjnych od organu odwoławczego). Pomimo jasnej dyspozycji art. 35 § 3 K.p.a. decyzja została wydana w przedmiotowej sprawie dopiero w dniu 31 sierpnia 2023 r., co oznacza, że uchybione zostały terminy załatwienia sprawy. Co więcej, sam organ administracji publicznej przyznaje, że w okresie od dnia 30 czerwca do dnia 24 lipca 2023 r. pozostawał w zwłoce. Równocześnie zauważyć należy – co przyznała sama skarżąca, że decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r. Burmistrz Miasta rozstrzygnął sprawę, wydając decyzję o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że załatwienie po złożeniu skargi przez organ sprawy administracyjnej objętej zarzutem bezczynności czy przewlekłości, powoduje, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por.: uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Mając powyższe jednak na względzie, że w momencie wniesienia skargi Burmistrz pozostawał w bezcczynności Sąd w niniejszym składzie uznał, że zasadnym stało się zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji). W tym miejscu Sąd podkreśla, że w ramach skargi na bezczynność Sąd nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do prawidłowości powyższej decyzji, a więc nie mógł dokonać oceny jej legalności. Idąc dalej Sąd uznał, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 3 sentencji. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, Baza NSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Baza NSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, Baza NSA). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi bezczynność organu wynikała ze złej organizacji prac urzędu, a w szczególności braku zastępstwa w okresie wakacyjnym, co samo w sobie nie może przesądzać o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia odszkodowania w wysokości [...] zł Sąd wyjaśnia, że nie posiada możliwości zasądzenia tego typu kwoty, co skutkowało oddaleniem skargi w powyższym zakresie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekając o zwrocie wpisu od skargi (100,- zł).