III OSK 3066/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 571/19 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 3 października 2018 r., nr KO.411.989-990.2018 KO.411.997.2018 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 571/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (SKO we Włocławku, Kolegium) z 3 października 2018 r., nr KO.411.989-990.2018 KO.411.997.2018 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, w pkt 1. oddalił skargę, a w pkt 2. nakazał zwrócić skarżącemu R.K. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr OŚiDG.6331.4.2012.2013.2014.2015.2018 Burmistrz C., działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), nakazał R.K. przywrócenie stosunków wodnych na działce [...] obręb [...], gm. C. poprzez usunięcie podmurówki pod ogrodzenie na granicy z działką [...]. Odwołania od powyższej decyzji złożyli, R.K. oraz M. i M. G. Decyzją z 3 października 2018 r., nr KO.411.989-990.2018, KO.411.997.2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nakazało R.K. przywrócenie stosunków wodnych na działce [...] obręb [...] gm. C. poprzez usunięcie podmurówki pod ogrodzenie na granicy z działką [...], a także wykonanie w poprzek działki [...], od jej granicy z działką nr [...], ścieku powierzchniowego lub rurociągu - ᴓ 200 mm w kierunku bezodpływowej, naturalnej niecki zlokalizowanej na działce nr [...] oraz w sposób umożliwiający odpływ wód opadowych zgodny z naturalnym kierunkiem, istniejącym przed dokonaniem zmiany stosunków wodnych. W skardze do Sądu I instancji na powyższą decyzję R.K. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, a także 139 k.p.a., oraz naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kwestia objęta sporem była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/15 oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 161/15, uchylającego poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W skardze kasacyjnej R.K., reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 w zw. z art. 176 oraz 177 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na zasadzie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. 2015.469, dalej: p.w.) oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 p.w. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu przywrócenia stosunków wodnych przez usunięcie podmurówki pod ogrodzenia na granicy z działką [...] oraz wykonanie ścieku lub rurociągu, podczas gdy brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w wyniku naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 139 k.p.a. przez: a) uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, b) niezebranie pełnego materiału dowodowego, c) dokonanie dowolnych ustaleń, d) brak poczynienia konkretnych i wyczerpujących ustaleń na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, e) nierozważenie możliwych sposobów usunięcia zgłoszonego przez Państwa G. problemu, f) brak wskazania w wystarczający uzasadnienia rozstrzygnięcie poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz motywów rozstrzygnięcia, 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w toku postępowania Organy dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, b) art. 153 p.p.s.a. przez nieuprawnione rozszerzenie zakresu związania wyrokiem wynikającego z ww. normy. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że lektura uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował sposób procedowania organów II i I instancji, inkorporując w ten sposób, jako podstawę swego rozstrzygnięcia uchybienia polegające na oparciu się na wybiórczej analizie zgromadzonego w toku wcześniejszego rozpoznawania sprawy materiału dowodowego i uwzględnieniu wniosku Państwa G., pomimo braku przeprowadzenia w tym zakresie na nowo własnego postępowania dowodowego. Jest to okoliczność o tyle istotna, że wtoku wcześniejszego postępowania wydawane były, w oparciu o tożsamy materiał dowodowy decyzje przeciwne. Powyższe świadczy o braku przeprowadzenia przez Organy własnego postępowania dowodowego, własnej oceny dowodów i co równie istotne, własnej analizy problemu i możliwych sposobów jego rozwiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając akceptację takiego rozstrzygnięcia odwołał się do wiążącej mocy wcześniejszego wyroku w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, wywiedzenie z powyższego braku możliwości i konieczności autonomicznego rozpoznania sprawy przez Organy i własnej oceny, uwzględniającej oczywiście wytyczne, polega na nieuprawnionym rozszerzeniu skutków wynikających z wcześniejszego judykatu, w kontekście przepisu art. 153 p.p.s.a. O ile bowiem z rozstrzygnięcia tego wynikała konieczność stwierdzenia, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, to nie polegało ono na ograniczeniu organów w możliwości i konieczności oceny właściwych czynności zaradczych. W toku wcześniejszych postępowań przedstawiany był szereg związanych ze sprawą problemów, w szczególności historycznego ukształtowania terenu i zmian, które stopniowo na nim następowały. Strony postępowania przedstawiały swoje propozycje kompleksowego rozwiązania problemu. Ta sfera rozważań również została na obecnym etapie wydawania decyzji pominięta, a w ocenie skarżącego, nie było to uzasadnione w kontekście wytycznych zawartych w wyroku II SA/Bd 161/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W ocenie skarżącego, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy obejmować winno ustalenie rzeczywistych przyczyn bieżącego stanu faktycznego i jego kompleksowe rozwiązanie. Staje to się szczególnie istotne wobec stwierdzenia, że stan sprzed ingerencji w stosunki wodne przez skarżącego nie był zgodny z prawem. Skarżący nadal kwestionuje ocenę organu II instancji, który wydając zaskarżoną decyzję, nie prowadził własnego nowego (i aktualnego) postępowania dowodowego, a oparł się na wcześniej przeprowadzonych dowodach, które bez podania przyczyn ocenił w sposób odmienny od wcześniejszego. Organ II instancji nie odniósł się do powodów, dla których nie oparł się na opinii H. sp. z o.o., ani dlaczego pominął wnioski ww. opinii. Nie doszło również do analizy przywołanej w decyzji kwestii - niezgodności z prawem stosunków wodnych, których ochrony żądali wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia powyższe powielił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Podstawy kasacyjne nie zostały prawidłowo sformułowane w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okolicznością, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu, jest pozostawanie w obrocie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2592/15, w którym Sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 161/15. W przywołanym wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2592/15 wyrażono oceny prawne dotyczące m.in. braku zasadności zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) oraz zasadności twierdzenia, że organ administracji nie jest zobowiązany do ustalania wszelkich możliwych przyczyn niekorzystnego dla danej strony spływu wód. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, jak to wyżej wskazano, czy szkodliwy wpływ na sąsiednie grunty ma zmiana stanu wody na gruncie dokonana przez właściciela innego gruntu. Wynika to wprost z treści ww. przepisu oraz tego, że odnośnie do kwestii naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne również brak jest podstaw do czynienia WSA w Bydgoszczy zarzutu naruszenia tych przepisów oraz tego, że dla zastosowania art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne organ administracji nie jest zobowiązany do ustalania wszelkich możliwych przyczyn niekorzystnego spływu wód, które to oceny - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie - bezpośrednio implikują również ocenę przywrócenia stanu wody na gruncie w realiach sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 571/19, a w ramach którego oceniano legalność decyzji SKO we Włocławku z dnia 3 października 2018 r. nr KO.411.989-990.2018 KO.411.997.2018 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Wypada podkreślić, że z mocy art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Z tego względu oceny wyrażone w wyroku z NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2592/15 ściśle oddziałują na kierunek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym postępowaniu. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej – przepisów postępowania. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 22.02.2023 r., III OSK 3380/21, LEX nr 3507000). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Prawidłowo postawiony zarzut naruszenia wskazanych tam przepisów k.p.a., powinien w takim przypadku zostać powiązany z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. Przepisów wskazanych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie mógł jednak naruszyć Sąd I instancji, gdyż nie stosuje przepisów k.p.a. Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Bez odniesienia się do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są w określonym zakresie błędne (zob. wyrok NSA z 20.10.2022 r., III FSK 1378/21, LEX nr 3425067). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd według którego "Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W przepisach art. 170 i 171 p.p.s.a. wskazano granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, zwłaszcza wyrażonej w art. 170 p.p.s.a., polega więc na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię). Zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga zatem dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego «daną kwestię» (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie". (tak wyrok NSA z 7.07.2023 r., I GSK 1553/19, LEX nr 3614065). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1,2,3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej: p.w.). Wykładnia przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej uwzględnia treść prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 161/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2592/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 161/15. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że mając na uwadze ocenę prawną zawartą w omawianym wyroku, nie budzi wątpliwości, że organ nie był uprawniony do przyjęcia, że istnieje konieczność ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś uwzględnienia wszystkich możliwych przyczyn niekorzystnego spływu wody. Jak przesądzono bowiem w omawianym wyroku, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że na skutek konkretnych działań właściciela nieruchomości nr [...] doszło do niekorzystnej zmiany stanu wody na innych gruntach, a zatem, że zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między działaniami skarżącego a zmianą stosunków wodnych na gruncie. Ma rację Sąd I instancji, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej formalnej oceny opinii pod względem ich przydatności do rozpoznania sprawy, wskazując na ich spójność logiczność i brak sprzeczności co do ustalenia zasadniczej przyczyny niekorzystnego spływu wód. Kolegium w sposób wyczerpujący odniosło się przy tym do stanowisk wyrażonych przez biegłych. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako nietrafny zarzut skarżącego, wskazujący na konieczność sporządzenia kolejnej opinii w sprawie. Podkreślić należy, że podważenie ustaleń sporządzonych opinii mogłoby nastąpić, co do zasady, jedynie poprzez przedstawienie nowej analizy, z której wynikałyby wniosku pozostające w sprzeczności do tych zawartych we wcześniejszych opiniach. Jeżeli więc skarżący, niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie, zmierzał do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej opinii w zakresie podstawowych informacji o zaistnieniu związku przyczynowo-skutkowego, przejawiającego się w niekorzystniej zmianie stanu wody na gruncie, to jego obowiązkiem było przedłożenie organowi odpowiednich dowodów, zmierzających do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych opinii. Takiej kontropinii skarżący w sprawie nie przedstawił. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że przepisy art. 203-210 p.p.s.a. nie dają podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego między skarżącą kasacyjnie a uczestnikiem postępowania.