II OSK 2820/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 316/21 w sprawie ze skarg G. C., M. P. i W. P. oraz W. przy ul. (...) w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2021 r., nr IN.I.7721.12.31.2020.MHB w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i oddala skargi G. C., M. P. i W. P., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 316/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając skargę G. C., M. P. i W. P. oraz Wspólnoty Właścicieli Lokali Użytkowych przy ul. [...] w O., oddalił skargę Wspólnoty Właścicieli Lokali Użytkowych przy ul. [...] w O., uchylił decyzję Wojewody Opolskiego nr IN.I.7721.12.31.2020.MHB z dnia 15 marca 2021 r. dotyczącą umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zasądził od organu na rzecz G. C. o oraz solidarnie na rzecz M. P. i W. P. zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji w odniesieniu do oddalenia skargi Wspólnoty stwierdził, że nie posiada ona własnego interesu prawnego w zaskarżeniu objętej skargą decyzji, bowiem umorzono nią postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniami wniesionymi przez M. i W. P. oraz G. C. Decyzja ta wypowiada się jedynie w kwestii interesu prawnego osób, które wniosły odwołanie i nie wpływa żaden sposób na prawa i obowiązki Wspólnoty. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze. Wojewoda stwierdził, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie planowanej inwestycji, a zatem nie posiadają prawa do wniesienia odwołania. Według Sądu I instancji organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie interes prawny skarżących, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu mimo tego, że organ kilkakrotnie stwierdził, że odwołujący nie wykazali przymiotu strony, czyli że posiadają w sprawie indywidualny interes prawny, nie dokonał w sposób całościowy oceny argumentacji skarżących i nie uzasadnił bliżej tego ogólnego stanowiska. Przy określaniu statusu strony organ przede wszystkim zbagatelizował i pominął argumentację skarżących dotyczącą skutków oddziaływania inwestycji na wykonywanie działalności gospodarczej w lokalach użytkowych stanowiących ich własność. Nie ocenił dostatecznie, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na to, że to właśnie naruszenie interesu właściciela lokalu opartego na normach prawa gwarantujących mu określony sposób użytkowania nieruchomości prowadzi do podnoszonych przez niego konsekwencji w tej sferze interesów. Organ nie analizował też argumentacji skarżących co do negatywnego wpływu planowanej rozbudowy na strukturę całego budynku i znajdujących się w nim instalacji, co miało świadczyć o ingerencji również w przysługujące skarżącym prawo własności i o posiadaniu własnego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Poza tym Wojewoda błędnie podniósł, że zarzut przebudowy, montażu, wymiany instalacji wewnętrznej - jako że prace te nie wymagają pozwolenia ani zgłoszenia - nie ma wpływu na indywidualny interes. W ocenie Sądu o statusie strony w danym postępowaniu nie przesądza okoliczność poddania planowanych do realizacji robót obowiązkowi uzyskania pozwolenia na ich wykonanie czy obowiązkowi dokonania ich zgłoszenia. Ponadto organ uzasadnił brak indywidualnego interesu prawnego skarżących tym, że planowane roboty nie wpłyną niekorzystnie na ich lokale, a sam we wstępnej części swych rozważań stwierdził, że przy określaniu strony chodzi jedynie o potencjalny wpływ na lokale. Również podnoszona przez skarżących kwestia zmiany udziałów w wyniku planowanej przez Spółdzielnię rozbudowy - w przekonaniu Sądu - powinna być przedmiotem badania organu, ponieważ mogła wpłynąć na ocenę interesu prawnego odwołujących. Sąd I instancji podniósł, że dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego osób składających odwołanie niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do kwestii zmiany udziałów, a także wyjaśnienie, jak inwestycja oddziałuje na nieruchomości skarżących. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda - bez dostatecznego rozważenia i odniesienia się do argumentacji skarżących - ogólnie wskazał, że odwołujący nie wykazali indywidualnego interesu prawnego niezależnego od interesu Wspólnoty. Stanowisko Wojewody nie wynika jednak z żadnych konkretnych, podanych w uzasadnieniu ustaleń i nie zostało wsparte bliższą argumentacją odnoszącą się do poszczególnych skarżących, co - zdaniem Sądu - świadczy o tym, że organ nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej oceny w przedmiocie legitymacji procesowej odwołujących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania S. w O., który na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu I instancji i zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., "k.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec braku naruszenia przez Wojewodę w decyzji z dnia 15 marca 2021 r. powyższych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie doprowadziło do sprzecznego z prawem uchylenia decyzji. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi G. C. oraz M. P. i W. P. ewentualnie o uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sprowadzają się do wykazania, że odwołanie G. C., M. P. i W. P., od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 lipca 2020 r., nr 614/20, którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo-usługowego – nie pochodzi od stron postępowania, a Sąd I instancji wadliwie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, umarzając postępowanie odwoławcze. Zdaniem NSA, wywody Sądu I instancji dotyczące braku ustaleń i analizy przez organ odwoławczy oceny interesu prawnego skarżących (odwołujących) w opisanym powyżej postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w kontekście możliwości potencjalnego oddziaływania jako podstawy istnienia interesu prawnego, nie zostały uzasadnione. Bowiem uzasadnienie sprowadza się jedynie do podkreślenia braku przeprowadzenia "całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji". Rozpoznając sprawę przede wszystkim podkreślić należy, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ale również takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Rzecz jednak w tym, że powyższe stanowisko nie zostało poparte wskazaniem jakiegokolwiek przepisu odrębnego przez Sąd I instancji, w oparciu o który w odniesieniu do cech planowanej inwestycji należałoby przyjąć, że sporna inwestycja mogłaby oddziaływać w jakikolwiek sposób na lokale, będące własnością odwołujących. Wskazywanie na prawo własności, co do zasady, nie może stanowić podstawy interesu prawnego w takiej sprawie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, przepis art. 140 k.c. może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności - patrz wyroki NSA: z 5 grudnia 2017 r. II OSK 346/17, z 21 września 2022 r. II OSK 2407/19. Organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, kto jest stroną postępowania w procesie budowlanym i dlaczego lokale skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. Wojewoda Opolski wezwał odwołujących o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez złożenie wyjaśnień w zakresie usytuowania lokali skarżących w budynku objętym inwestycją, z zaznaczeniem lokali na dowolnym załączniku graficznym, na którym piętrze znajduje się dany lokal, i w której części budynku. W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżący M. i W. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wskazali, że "(...) nie posiadają wiedzy i narzędzi aby oznaczyć poszczególne lokale będące ich własnością, w sposób odpowiadający pisemnemu wezwaniu Wojewody". Natomiast G. C. wskazał, że "(...) lokal, którego jest właścicielem znajduje się na III piętrze przedniej części budynku". Natomiast w piśmie z dnia 19 lutego 2021 r. inwestor wskazał, że "(...) w jego ocenie odwołujący celowo udzielają organowi nieprecyzyjnych informacji, gdyż doskonale wiedzą, że planowana inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na ich lokale". W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne – to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Przywołane wyżej rozważania pozwalają zatem przyjąć stanowisko, iż Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Raz jeszcze należy podkreślić, iż jedynie wykazanie konkretnych ograniczeń dotyczących lokali skarżących (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) winno skutkować przyznaniem im przymiotu strony w sprawie dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, ponieważ skarżąca kasacyjnie spółdzielnia trafnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 2 p.b., naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 i 3 oraz oddalenie skarg G. C., M. P. i W. na podstawie art. 151 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.