III SA/Po 518/23

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Ośrodka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 maja 2023 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w M. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 marca 2023 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 14 listopada 2022 roku Ośrodek Sportu i Rekreacji w M. złożył w Nadzorze Wodnym w M. zgłoszenie wodnoprawne na wykonanie kąpieliska. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 roku Kierownik Nadzoru Wodnego w M. odmówił przyjęcia powyższego zgłoszenia wodnoprawnego z uwagi na okoliczność, że sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 14 listopada 2022 została już zakończona decyzją ostateczną umarzającą postępowanie w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego. Strona złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie podnosząc wadliwe zastosowanie art. 61 a Kpa i konieczność kompleksowego przeprowadzenia postępowania. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 roku Dyrektor Zarządu Zlewni w L. uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie przyjęcia zgłoszenia. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zgłoszenia wodnoprawnego z dnia 14 listopada 2022 roku jest zamiar wykonania kąpieliska na dz. nr [...] obręb M. z planowanym rozpoczęciem robót na dzień 1 kwietnia 2023 roku. Na tle tak ustalonego stanu faktycznego organ uznał jednak, że organ I instancji powinien rozpoznając sprawę przeanalizować i jednoznacznie rozstrzygnąć, czy zgłoszone w roku poprzednim , bo 9 grudnia 2021 roku pozwolenie wodnoprawne na wykonanie kąpieliska nie stanowi już o rozstrzygnięciu sprawy, jaką jest uzyskanie zgłoszenia wodnoprawnego. Organ zwrócił uwagę, że brak jednoznacznego stanowiska organu, czy zgłoszenia wodnoprawne mają charakter jednoroczny czy kilkuletni i czy w związku z tym zgłoszenie z dnia 14 listopada 2022 roku nie dotyczy już sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skoro taką wydano w odniesieniu do zgłoszenia z dnia 9 grudnia 2021. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 14 marca 2023 roku, o nr [...] organ I instancji tj. Kierownik Nadzoru Wodnego w M. działając na podst. art. 105 § 1 Kpa oraz art.16 pkt 22,art.388 ust.1 pkt 2 oraz art.394 ust 1 pkt 4 ustawy- Prawo wodne orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie kąpieliska na dz. nr [...] obręb M.. g. M.. W uzasadnieniu wskazano, że strona uzupełniła wniosek na żądanie organu, a w świetle zgromadzonych informacji oraz dokumentów bądź map lub dokumentów fotograficznych organ uznał, że zbiornik, na którym ma powstać kąpielisko nie może zostać uznany za kąpielisko w rozumieniu art. 16 pkt 22 ustawy Prawo wodne. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła organowi nieuwzględnienie zasady wspólnych interesów stron, braku współdziałania z użytkownikiem wód i przedstawicielami lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać jak największe korzyści społeczne. Podniesiono, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 16 pkt 22 Prawo wodne. W uzasadnieniu przywołano wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., o sygn. III SA/Po 748/22, w którym sąd przesądził kwestię statusu przedmiotowego zbiornika wodnego. Podkreślono ,że obiekt ten w latach 2011 i 2012 funkcjonował jako kąpielisko. Podkreślono, że Kierownik Nadzoru Wodnego w M. zignorował wytyczne organu II instancji zawarte w postanowieniu dnia 4 stycznia 2023 roku uchylającym orzeczenie organu o odmowie przyjęcia zgłoszenia. Decyzją dnia 18 maja 2023 roku Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, o nr [...] utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa sprawa nie została załatwiona milcząco, albowiem organ wydał decyzję w terminie nieprzekraczającym miesiąca od dnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wyjaśnił, że obiekt na gruncie art. 9 ust.2,16 ust.22, 21i 22, art.23 ust.1, art. 329 ust.1 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 10 września 2020 r w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami nie stanowi wód powierzchniowych, jest usytuowany obok rzeki [...], ale nie na rzece [...], nie posiada naturalnego połączenia z rzeką [...]. Natomiast z aktualnego planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] wynika, że zarówno obiekt w K. , jak i rzeka [...] znajdują się na terenie zlewni Jednolitej Części Wód Powierzchniowych, ale tylko rzeka [...] stanowi wodę powierzchniową. Obiekt nie stanowi wód powierzchniowych i nie stanowi Jednolitej Części Wód Powierzchniowych, rzeka [...] jest ciekiem naturalnym, który nie został wyznaczony jako Jednolita Część Wód Powierzchniowych. Przywołując dalej m.in. art. 16 pkt 65, 9 pkt 11,art. 23 ust.2 ustawy Prawo wodne organ ostatecznie przyjął, że sporny obiekt nie stanowi też urządzenia wodnego, zagłębienia terenu powstałego w wyniku działalności człowieka, a stanowi pływalnię lub obiekt dysponujący nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości powyżej 0,4m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. W konsekwencji uznał , że skoro zgłoszenie wodnoprawne dotyczy wykonania kąpieliska w obiekcie, który nie stanowi urządzenia wodnego, w którym zgromadzona woda nie stanowi wód powierzchniowych w rozumieniu ustawy Prawo wodne , a do korzystania z tej wody nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo wodne, to zasadnym jest umorzenie postępowania ma podst. art. 105 §1 Kpa. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniesiono, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast organ II instancji kwestie te zbagatelizował podtrzymując je w mocy. Pominięto zarówno treść orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., o sygn. III SA/Po 748/22, jak i wytyczne postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 4 stycznia 2023 roku nakazującego organowi I instancji zbadanie okoliczności zgłoszenia wodnoprawnego. Podkreślono, że system SIGW pokazuje dostępne na terenie całego kraju kąpieliska i w systemie tym sporny obiekt kwalifikowany jest jako kąpielisko. Skarżący zauważył, że nadzór wodny w M. przeprowadził bliżej nieokreślone czynności sprowadzające się do wykonania dokumentacji fotograficznej obiektu, nie powiadamiając o tym fakcie strony. Organ I instancji nie zawiadomił strony o terminie tych czynności. Dalej podniesiono, że strona decyzją starosty z dnia 9 maja 2008 roku otrzymała pozwolenie wodnoprawne na pobór wody . Przy czym organ nie wyjaśnił z czego wynika, że woda powierzchniowa, na pobór której strona ma pozwolenie traci status wody powierzchniowej, a staje się wodą jako związek chemiczny i dlaczego woda powierzchniowa nie może być uznana za wodę jako związek chemiczny. Zarzucono organowi brak współdziałania użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. 6 i 8 Kpa, art.7, 77§1, art.78§1 Kpa, art.10 §1, art.67 §2 pkt 3 i art.79 Kpa., art.15 w zw. z art.138 §1 pkt 1 kpa i art.138§2 Kpa. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się skuteczne. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne (Dz.U. z 2022r, poz.88 ze zm) .Przedmiotem badania objęto decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, które w ocenie sądu i na podst. w/w kryteriów zostały podjęte z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 37 ust.5 cyt. ustawy dla ujęcia w uchwale Rady Gminy kąpieliska wymagane jest przedłożenie wniosku określonego w pkt 3, który należy złożyć do 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy oraz załączników określonych w ust. 5. Wśród tych załączników jest też kopia zgłoszenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 394 ust.1 pkt 4 Prawa wodnego wraz z zaświadczeniem o niezgłoszeniu sprzeciwu. Przepis nie stanowi, że zgłoszenie ma dotyczyć konkretnego roku obejmującego sezon kąpielowy, nie stanowi nawet ,że ma być w oryginale, co w konsekwencji nie przesądza, że takie zgłoszenie każdorazowo dotyczyć musi corocznego wniosku o umieszczenie na liście kąpielisk. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia czynności, robót lub urządzeń wodnych . W sytuacji gdy oznaczenie zakładu dokonującego zgłoszenia, cel planowanych czynności, stan prawny nieruchomości ,lokalizacja czynności, robót lub urządzeń jest tożsama z rokiem poprzedzającym, to w istocie jedynie planowany termin rozpoczęcia robót ulega zmianie. Skoro termin ten jest wyznaczony sezonowością okresu kąpielowego, a nie innymi czynnikami, to zgłoszenie może dotyczyć także wniosków z lat poprzedzających, o ile zachowały aktualność, tzn. dotyczą tych samych robót i pozostałych parametrów zgłoszenia. Dlatego w orzeczeniu z dnia 4 stycznia 2023 roku uchylającym postanowienie Kierownika Nadzoru Wodnego w M. odmawiającego przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego wskazano, że organ jest zobowiązany do ustalenia, czy zgłoszenie z 14 listopada 2022 dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (była to decyzja merytoryczna o umorzeniu postępowania podlegająca już ocenie przez WSA w Poznaniu na mocy wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r., o sygn. III SA/Po 748/22) czy jest odrębnym, nowym zgłoszeniem związanym z nowym sezonem kąpielowym. Samo zgłoszenie z 14 listopada 2022 roku złożono już po uzyskaniu decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia, czyli już po rozstrzygnięciu merytorycznym o braku możliwości zastosowania przepisów prawa wodnego. Strona pomimo więc, że miała świadomość, że poprzedni wniosek rozpoznano negatywnie , choć nie prawomocnie powieliła go w istocie , nie czekając na rozstrzygnięcie prawomocne. Rację miał więc organ w w/w rozstrzygnięciu zauważając, że wymaga wyjaśnienia, czy sprawa nie dotyczy sprawy administracyjnej, co do której już orzeczono ostatecznie. Tymczasem organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, ocenił sprawę merytorycznie uznając, że zbiornik będący przedmiotem wniosku i zgłoszenia nie jest kąpieliskiem przywołując ocenę prawną wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu , o sygn. III SA/Po 748/22. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie jest związany wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu organu drugiej instancji, ale winien je wziąć pod uwagę i odnieść się do nich w motywach swego rozstrzygnięcia ,czego bezspornie nie uczynił. Z kolei organ w decyzji zaskarżonej uznał, że umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie okoliczności związanych ze statusem zbiornika, czyli tych samych, które były przedmiotem rozpoznania sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 roku, pomijając także wytyczne Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 4 stycznia 2023 roku. W odpowiedzi na zarzut strony o konieczności zbadania tożsamości spraw zainicjowanych zgłoszeniami dnia 9 grudnia 2021 roku i 14 listopada 2022 roku, zauważając to naruszenie i chcąc konwalidować decyzję poprzedzającą w tej kwestii stwierdził, że umorzenie postępowania przed organem I instancji świadczy o tym, że zgłoszenie wodnoprawne z 14 listopada 2022 r. nie jest tożsame ze zgłoszeniem z dnia 9 grudnia 2021 roku. W ocenie sądu tak nie jest, a stanowisko organu II instancji jest nieuprawnione i nie wynika ani z uzasadnienia organu I, ani II instancji. W czasie orzekania przez Kierownika Nadzoru Wodnego w M. tj. w marcu 2023 roku organ dysponował już wyrokiem WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2023 roku. W wyroku tym sąd wskazał, że w dniu 9 grudnia 2021r. zgłoszono do nadzoru wodnego w M. zamiar wykonania kąpieliska na działce [...] obręb M., czyli tego samego obiektu, ale w innym okresie i organ skorzystał z prawa wniesienia sprzeciwu. Fakt, że w sprawie zgłoszenia z dnia 14 listopada 2022 roku organ nie zgłosił sprzeciwu musiało wynikać z faktu, że albo uznał, iż nowe zgłoszenie nie może być przyjęte, bowiem dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną albo, że zgłoszenie nie narusza prawa, czyli na dzień wydania decyzji organu I instancji tj. 14 marca 2023 roku nie było kwestią oczywistą, że chodzi o różne stany faktyczne i prawne. Pomimo tego, czy też wbrew wątpliwościom organ orzekł merytorycznie, podobnie jak organ II instancji, czym naruszono przepisy art.7,77 §1 i 80 Kpa. Dodatkowo wbrew zasadzie wyrażonej w art. 15 Kpa organ II instancji nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń błędnie założył, że Kierownik Nadzoru Wodnego w M. rozstrzygnął kwestię tożsamości zgłoszeń wodnoprawnych ,choć nie wynika to w żaden sposób z jego decyzji. Należy wskazać, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wyjaśnienia organu w tej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę nie mogą konwalidować zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym . Tylko bowiem jednoznaczne wykazanie, że zgłoszenie wodnoprawne dotyczy odrębnie każdego sezonu pomimo tożsamości podmiotu i przedmiotu zgłoszenia pozwalałoby na przyjęcie, że mamy do czynienia z inną sprawą. Takich jednak rozważań organ nie przeprowadził, a uzasadnienie organu II instancji w tej części jest niewystarczające i jak wyżej wskazano narusza zasadę dwuinstancyjności. Taki sposób przeprowadzenia postępowania, narusza też zasadę wyrażoną w art. 11 k.p.a. tj.zasadę przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Należy podkreślić, że w pkt 4 wniosku o zgłoszenie wodnoprawne zatytułowanym Cel planowanych do wykonania czynności, robót lub urządzeń, opis wykonywanych robót wskazano po prostu wykonanie kąpieliska. Taki sam zakres wniosku wskazano w wyroku WSA w Poznaniu, którym orzekano w sprawie umorzenia postępowania z wniosku z dnia 9 grudnia 2021. Także zamierzone korzystanie z usług wodnych w obu przypadkach było identyczne. W tym miejscu należy podkreślić i co organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że wobec tego obiektu aktualne bo do 31 grudnia 2027 pozostaje pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby kąpieliska. Samo zgłoszenie wodnoprawne pełni identyczną funkcję jak pozwolenie, ale jest mniej rygorystyczną formą sprawowania kontroli prawidłowej gospodarki wodami. Strona w odpowiedzi na wezwanie organu o uzupełnienie braków z dnia 28 lutego 2023 nawiązała do ważnego nadal pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe pozostało jednak bez jakiejkolwiek oceny organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd uwzględni powyższe rozważania sądu w aspekcie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego wywołanego zgłoszeniem z dnia 14 grudnia 2022 roku, a sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej. Z uwagi na powyższe, Sąd na podst. art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) ppsa orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, a o kosztach na podst. art. 200 i 205 § 1 ppsa.