II SA/Rz 239/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr SKO.4172/24/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 2 listopada 2023 r. nr GN.6123.495.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej D. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Rz 239/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi D.W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 15 grudnia 2023 r. nr SKO.4172/24/2023 dotyczące odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] postanowieniem z 2 listopada 2023 r. nr GN.6123.495.2023 - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych" na części działki nr [...] położonej w miejscowości H. gm. [...] na rzecz D.W. Organ wskazał, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: ustawa o zmianie u.p.z.p.), która zmieniła przepis art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.). Zgodnie z jego nowym brzmieniem, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku przepisów przejściowych i braku spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., organ zaopiniował negatywnie proponowany projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Na postanowienie Starosty zażalenie wniosła D.W. kwestionując zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu po nowelizacji. SKO wskazanym na wstępie postanowieniem z 15 grudnia 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 i 2a u.o.g.r.l. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy lokalizacja inwestycji da się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych dla zmiany art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., to dla wszystkich gruntów rolnych klasy bonitacyjnej I-III które nie zostały w planie ogólnym objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, wymagane będzie uzyskanie zgody ministra. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy przesłanego do uzgodnienia organowi I instancji wynika, że dla analizowanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowany do zabudowy teren obejmujący część działki nr [...] w H. stanowi użytki rolne III klasy (oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem RIIIb). W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., dla objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy gruntów klasy III wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na powyższe organ I instancji zasadnie odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą D.W. zaskarżyła postanowienie Kolegium z 15 grudnia 2023 r., zarzucając: 1. Naruszenie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym po 24 września 2023 r. i częściowym wejściu w życie ustawy o zmianie u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, poprzez przyjęcie, że wydając zaskarżone postanowienie należy oprzeć się na nowym brzmieniu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nadanemu poprzez ustawę o zmianie u.p.z.p., podczas gdy organ powinien zastosować przepisy obowiązujące przed dniem 24 września 2023 r., 2. Naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p. przez jego nieprawidłową interpretację, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o nowe przepisy które weszły w życie z dniem 24 września 2023r., w sytuacji gdy organ powinien zastosować przepisy sprzed tej daty, 3. Naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść strony, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, sprawa powinna zostać rozstrzygnięta na korzyść skarżącej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiodła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmieniającej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie z wniosków złożonych przed 24 września 2023 r. prowadzone powinno być w oparciu o przepisy w brzmieniu sprzed zmiany u.p.z.p. i dotyczy to również dokonywania uzgodnień. Ponadto organ nie zastosował podstawowego przepisu k.p.a. jakim jest rozstrzyganie na korzyść strony. W przypadku, gdy stosowanie przepisu jest obarczone niepewnością interpretacyjną, wzajemnie się wyklucza, przepis posiada dwuznaczne znaczenie albo w ogóle brak jest przepisów przejściowych, należy stosować normę z art. 7a k.p.a. Obszary uzupełnienia zabudowy, którym mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu po zmianie przepisów będą mogły fakultatywnie zostać wyznaczone w ogólnych planach miejscowych, jednak na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie wiadomo co one oznaczają, ponieważ zasady wyznaczania wspomnianych obszarów zostaną określone w przepisach wykonawczych do nowej u.p.z.p. w postaci rozporządzeń, które na dzień wydania postanowienia przez Starostę nie zostały wydane. Powyższe wskazuje, że organ błędnie stwierdził, że skoro teren inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, to należy odmówić uzgodnienia. Oczywistym jest, że tereny inwestycji ujęte we wnioskach złożonych przed 24 września 2023 r. nie mogą znajdować w obszarach uzupełnienia zabudowy, gdyż te przed zmianą przepisów nie miały szansy zaistnieć. Zatem wniosek skarżącej złożony przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie u.p.z.p. powinien być rozpatrzony zgodnie z przepisami obowiązującymi do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 24 września 2023 r., o czym mówi jej art. 59 ust. 1. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO w Rzeszowie z 15 grudnia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 2 listopada 2023 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] w H. Przyczyną odmownego uzgodnienia było stwierdzenie przez orzekające w sprawie organy I i II instancji, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., a jednocześnie brak jest przepisów przejściowych dotyczących zmiany tej regulacji mogących mieć zastosowanie do wniosków złożonych przed tą datą. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych, ale wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu. Jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji, skarżąca z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła 18 września 2023 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw /w tym u.o.g.r.l./, co jak wskazano już wyżej, nastąpiło 24 września 2023 r. Zgodnie z niezmienionym art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z dniem 24 września 2023 r. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. uzyskał treść: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"; /wg jego brzmienia obowiązującego do 23 września 2023 r., nie wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniały łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone były w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone były w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekraczała 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowiły jedną całość, czy kilka odrębnych części/. Do obszarów uzupełnienia zabudowy o jakich mowa w znowelizowanym art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. odnosi się art. 13a u.p.z.p., stosownie do którego w planie ogólnym gminy można określić obszary uzupełnienia zabudowy (ust. 4 pkt 2 lit. a) i plan ten w tym zakresie stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy (ust. 5 pkt 2). Rzecz jednak w tym, że art. 13a u.p.z.p. został do niej dodany tą samą ustawą nowelizującą i obowiązuje również od 24 września 2023 r. Abstrahując od fakultatywnego charakteru zapisów co do obszarów uzupełnienia zabudowy które mogą (nie muszą) zostać określone w planie ogólnym gminy, nie było zatem praktycznych możliwości, aby w dacie wydawania postanowienia tak przez organ I jak i II instancji taki plan wraz z obszarami uzupełnienia zabudowy był uchwalony, tym bardziej, że Minister Rozwoju i Technologii – działając w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w dodanym także z dniem 24 września 2023 r. art. 13m ust. 1 u.p.z.p. – dopiero 2 maja 2024 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz.U. poz. 729). W ocenie Sądu, trafnie stwierdziły orzekające w sprawie organy administracji, że ustawa zmieniająca z 7 lipca 2023 r. nie zawiera przepisów przejściowych dla stosowania zmiany art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy (tak też wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2024 r. IV SA/Po 51/24 - LEX nr 3719898). Takim przepisem – wbrew stanowisku skarżącej - nie jest art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, w myśl którego do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana przez art. 1 ustawy zmieniającej to u.p.z.p. i tylko zatem jej przepisy mogą być stosowane w brzmieniu dotychczasowym do wszczętych i niezakończonych przed 24 września 2023 r. spraw o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku u.o.g.r.l. nowe – obowiązujące od dnia 24 września 2023 r. – regulacje mają więc zastosowanie także do spraw będących już na ten dzień w toku. Opartą wyłącznie na tej przyczynie odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych przez organ I i II instancji – wobec braku planu ogólnego dla terenu obejmującego objętą zamiarem inwestycyjnym działkę – należy jednak uznać co najmniej za przedwczesną. Wynika to z braku uwzględnienia w okolicznościach faktycznych sprawy art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy". Skoro zatem do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy, przez taki plan należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dokonana w niniejszej sprawie odmowa stosownego uzgodnienia warunkowana była dodatkowo analizą okoliczności sprawy w kontekście istnienia (obowiązywania) dla terenu inwestycji takiego studium i ewentualnych jego zapisów w zakresie istotnym dla uzgodnienia. Takich ustaleń w sprawie zabrakło, co przekładało się na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku) w związku z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej wywodów, na marginesie których Sąd – w kontekście braku bezpośredniego uznania skuteczności podniesionych w skardze zarzutów - dodatkowo zwraca uwagę skarżącej, że obowiązujące od 24 września 2023 r. przepisy u.o.g.r.l. (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 7 lipca 2023 r.) w przypadku braku możliwości dokonania stosownego uzgodnienia przez starostę nie niwelują "podstawowej" możliwości uzyskania przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, tj. poprzez uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Podkreślenia wymaga również treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p., wg którego uzgodnień o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skoro katalog podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowienia o uzgodnieniu decyzji jest - na gruncie u.p.z.p. - ograniczony wyłącznie do osoby inwestora, to brak jest podstaw, aby przyjmować, że zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek gwarantowania pozostałym stronom - poza inwestorem - czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym (por. m.in. wyroki: WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 167/21 - LEX nr 3185092, WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r. - II SA/Kr 195/19). Z powyższego wynika brak przesłanek, aby zwracając się do innego organu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ prowadzący postępowanie musiał zawiadamiać o tym fakcie wszystkie strony tego postępowania. Konfrontując to z działaniami organu I i II instancji należy stwierdzić, że zbędnie uczyniły one - poza inwestorem - stronami postępowania uzgodnieniowego wszystkich uczestników będących stronami w postępowaniu głównym, tj. dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. O należnych skarżącej kosztach postępowania sądowego w kwocie 100 zł (obejmujących opłacony wpis sądowy od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).