II SA/Gl 554/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 lutego 2023 r. nr IFXIV.7840.1.45.2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. decyzją z 26 lipca 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 1 ustawy z lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) odmówił H. K. (dalej jako strona lub skarżący) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego-usługowego wraz z [...] na terenie działki nr 1. obręb [...] położonej w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że działka ta położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 1R. Zgodnie z § 24 ust. 1 pkt. 1 i 2 stosownej uchwały dla terenów oznaczonych tym symbolem ustalono następujące przeznaczenie: przeznaczenie podstawowe – tereny rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu, zwierząt futrzarskich, a w ramach przeznaczenia dopuszczalnego: zabudowa zagrodowa, w tym agroturystyczna, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono rozumienie zabudowy zagrodowej i pojęcia rolnika. Ponadto organ ten podkreślił, że w tym samym dniu do organu pierwszej instancji wpłynęły inne wnioski o wydanie decyzji na pozwolenie budowy budynków mieszkalno-agroturystycznych w łącznej liczbie ośmiu realizowanych w kilku etapach. Dodatkowo podkreślono, że każdy zaprojektowanych budynków położony jest na działce mniejszej niż wynika to z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu przedłożone do wniosku projekty dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zaakcentowano, że projektowana budowa [...] nie jest zgodna z postanowieniami tego planu. W konkluzji swojego stanowiska organ stanął na stanowisku, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wykazuje cech zabudowy zagrodowej oraz agroturystycznej. Ponadto zaznaczono, że inwestor nie legitymuje się decyzją zezwalająca na realizację zabudowy zagrodowej. Z powyższą decyzją nie zgodziła strona, która reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego w Katowicach. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wniesiono o uwzględnienie rozstrzygnięcia zawartego w treści rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego z 27 maja 2019 r. na rzecz A. K. na rzecz inwestycji o podobnym charakterze i lokalizacji jak wnioskowana, a w uzasadnieniu powinna zostać uwzględniona argumentacja zamieszczona w przywoływanej decyzji. Pismem z 29 sierpnia 2019 r. pełnomocnik strony podtrzymał wniesione odwołanie i odniósł się do argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji przekazujący akta sprawy do organu odwoławczego. Wojewoda Śląski w Katowicach decyzją z 8 lutego 2023 r. nr IFXIV.7840.1.45.2019 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a zatem argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji oraz motywy odwołania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do nieruchomości, na której projektowano przedmiotową inwestycję. Podkreślono także, że inwestor mocą decyzji wypowiadającego się organu z 15 lipca 2020 r. otrzymał już zgodę na budowę obiektu zagrodowego, to tym samym kolejna zabudowa nie będzie mogła być uznana za spełniającą wskazaną funkcję. W ocenie organu odwoławczego inwestor w rzeczywistości ma zamiar zrealizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z agroturystyką i usługami na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidział tego rodzaju zabudowy. Zdaniem wypowiadającego się organu projektowana inwestycja zmierza do obejścia prawa i unormowań wynikających z regulacji przyjętych dla tego terenu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono błędną wykładnię § 24 uchwały Rady Miasta C. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na przyjęciu, że zabudowa agroturystyczna stanowi część zabudowy zagrodowej, podczas gdy pojęcia te są odrębne, jak również na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie, czy projektowana inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową, w sytuacji gdy zabudowa agroturystyczna mieści się w ramach gospodarstwa rolnego. Ponadto podniesiono zarzut dowolnego uznania, że na terenach R1 – R2 nie przewiduje się zabudowy usługowej, podczas gdy dopuszczalne jest zagospodarowanie obiektów gastronomicznych, sportowych i rekreacyjnych w gospodarstwach agroturystycznych. W następstwie błędnej interpretacji przedmiotowego przepisu doszło do zamieszczenia w zaskarżonej decyzji błędnych stwierdzeń. Zdaniem skarżącego gospodarstwo rolne w stanie faktycznym ma charakter gospodarstwa agroturystycznego. Zakwestionowano stwierdzenie organu, który nie był do tego uprawniony, że projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym. Bezzasadne utożsamianie pojęć zabudowa zagrodowa z zabudową agroturystyczną. Powyższe uchybienia uzasadniają stwierdzenie naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w Katowicach wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. Nr 259 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Ponadto zakres kontroli ograniczony jest jedynie do zagadnienia objętego przedmiotem postępowania wpadkowego odnoszącego się do problematyki zawieszenia postępowania administracyjnego. Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się do stanu normatywnego obowiązującego w omawianej spawie. Jak wynika z akt administracyjnych załączonych do wniesionej skargi na terenie objętym pozwoleniem na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta C. z [...] r. nr [...] (Dz. Urz. woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Podkreślić należy, że w planie tym dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka zamieszczono następujące regulacje. Działka ta znajduje się na terenach oznaczonych 1R, dla którego w § 24 ust. 1 pkt. 1 i 2 zamieszczono następujące przeznaczenie: przeznaczenie podstawowe – tereny rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu, zwierząt futerkowych; przeznaczenie dopuszczalne: a. zabudowa zagrodowa, w tym agroturystyczna, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1ha, Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia § 4 przedmiotowej uchwały. Zgodnie z tym przepisem przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć sposoby zagospodarowania lub użytkowania terenu, które można realizować w obrębie każdej działki budowlanej lub terenu i którym powinny być podporządkowane inne sposoby zagospodarowania lub użytkowania określone jako dopuszczalne. Przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć sposoby zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, które wzbogacają lub uzupełniają przeznaczenie podstawowe terenu i mogą z nim harmonijnie współistnieć, które mogą być realizowane na warunkach ustalonych w dalszych przepisach planu. Przywołanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niezbędne z uwagi na treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Oznacza to, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wymaga zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że na przedmiotowej działce realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest możliwa, albowiem wskazana działka znajduje się na terenach oznaczonych w planie jako tereny rolne, a dopuszczalne zagospodarowanie tej działki na działalność agroturystyczną z usługami, w świetle postanowień planu nie jest możliwe, ponieważ działalność agroturystyczna wraz z usługami może być prowadzona jedynie w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1ha, a jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa działka ma powierzchnię 1670 m. Ubocznie można podkreślić, co zresztą zaznaczyły organy administracji w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, że skarżący w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, uzyskał już zezwolenie na lokalizację zabudowy zagrodowej. Tym samym uznać należy, że wyczerpał już przysługujące mu możliwości zabudowy zagrodowej, a tym samym agroturystycznej. W konsekwencji uznać należy, że wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Organy te w sposób prawidłowy przywołały treść przepisów prawa materialnego, jak również dokonały właściwej jej interpretacji. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt. 2a powoływanej powyżej uchwały poprzez przyjęcie, że zabudowa agroturystyczna stanowi część zabudowy zagrodowej, podczas gdy pojęcia te są odrębne. Zaprezentowane w skardze stanowisko nie jest trafne, ponieważ z treści § 24 pkt. 2 lit. a powyższego planu wynika, że jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje się zabudowę zagrodową w tym agroturystyczną w obrębie gospodarstw rolnych. Zatem z treści tej regulacji wynika wprost, że pojęcie zabudowa zagrodowa jest pojęciem szerszym niż pojęcie zabudowy agroturystycznej, albowiem zabudowa agroturystyczna jest jednym z elementów zabudowy zagrodowej, z wprowadzonymi dodatkowymi ograniczeniami. Podkreślenia wymaga to, że zabudowa agroturystyczna nie może istnieć w oderwaniu od prowadzenia gospodarstwa rolnego i jest ona w sposób bezpośredni z nim związana i w tym kontekście zabudowa agroturystyczna jest rodzajem zabudowy zagrodowej. Argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu skargi nie może być podzielona, albowiem nie jest związana z treścią analizowanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie nie dają wskazań interpretacyjnych. W skardze tej podniesiono zarzut sprowadzający się do przyjęciu przez organy administracji, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie, czy projektowana inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową, w sytuacji gdy zabudowa agroturystyczna mieści się w ramach gospodarstwa rolnego, a nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Stanowisko wyrażone w skardze nie jest trafne, albowiem nie uwzględnia postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przywołanego powyżej przepisu wynika bowiem, że zabudowa zagrodowa w tym agroturystyczna dopuszczalna jest w obrębie gospodarstwa rolnego. Interpretacja zaproponowana przez pełnomocnika skarżącego pomija treść przywołanego przepisu i sprowadza się do uznania, że zabudowa agroturystyczna może nie być związana z zabudową zagrodową. Takie ujęcie nie jest trafne i podzielić należy stanowisko organów, że w realiach rozpoznawanej sprawy, pojęcie zabudowy agroturystycznej jest jednym z elementów zabudowy zagrodowej. W przedmiotowej skardze podniesiono zarzut dowolnego uznania, że na terenach R1 – R2 nie przewiduje się zabudowy usługowej, podczas gdy dopuszczalne jest zagospodarowanie obiektów gastronomicznych, sportowych i rekreacyjnych w gospodarstwach agroturystycznych. Podniesiony zarzut w świetle powyższych ustaleń nie jest zasadny, albowiem dopuszczenie działalności usługowej czy innej możliwe jest jedynie po spełnieniu podstawowego warunku, a mianowicie po uznaniu, że przedmiotem postępowania jest zabudowa zagrodowa w tym agroturystyczna. W ocenie pełnomocnika skarżącego w następstwie błędnej interpretacji przedmiotowego przepisu § 24 uchwały Rady Miasta C. doszło do zamieszczenia w zaskarżonej decyzji błędnych stwierdzeń. Zdaniem skarżącego gospodarstwo rolne w stanie faktycznym ma charakter gospodarstwa agroturystycznego. Ponadto zakwestionowano stwierdzenie organu, który nie był do tego uprawniony, że projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym. Tak sformułowane zarzuty nie mogą zostać uwzględnione, a argumentacja ostała już powyżej przedstawiona. Co do zarzutu związanego z brakiem uprawnień po stronie organu administracji do zaliczania projektowanego budynku do określonej kategorii, to z jednej strony taj sformułowany zarzut, w ujęciu generalnym jest zasadny, albowiem do inwestor określa przeznaczenie i charakter projektowanego budynku, jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy zarzut ten nie jest trafny, a wynika to z okoliczności sprawy i tego, że poprzez uznanie, że projektowany budynek będzie wypełniał funkcje agroturystyczne, to będzie można obejść ograniczenia wynikające z postanowień przywoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.