II SA/Wr 879/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr SKO 4141/33/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej spowodowanej jej podziałem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. (nr 3/2022) Burmistrz Miasta K., działając na podstawie art. 98a ust. 1-1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), ustalił A. J. i B. J. - współwłaścicielom nieruchomości w wielkości udziału ½ - opłatę adiacencką w wysokości odpowiednio po 759,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, tj. działki gruntu nr [...] (AM-[...]) o pow. [...]m² położonej w K., w obrębie L., spowodowanym jej podziałem. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m². W uzasadnieniu organ wskazał, że działając na wniosek współwłaścicieli Burmistrz Miasta K. decyzją nr 21/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 zatwierdził projekt podziału nieruchomości w granicach działki [...] na dwie wskazane działki. Decyzja stała się ostateczna w dniu 29 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 2 marca 2022 r. Burmistrz Miasta K. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W jego toku rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w dniu 14 kwietnia 2022, a wartość nieruchomości przed podziałem została określona w nim w wysokości 141 340,00 zł, natomiast po podziale - w wysokości 146 400,00 zł. W ocenie organu sporządzony operat jest wiarygodny, bez pomyłek czy braków. Zawiera wyjaśnienia i uzasadnienia oraz niezbędne informacje i dokumenty, zgodnie z § 55-57a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, zw. dalej rozporządzeniem). Tym samym, według organu może stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie ze sporządzonym operatem wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału o 5 060,00 zł (146 400,00 zł - 141 340,00 zł), co przy uwzględnieniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (30%), ustalonej w § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., daje kwotę 1 518,00 zł z tytułu opłaty adiacenckiej (po 759,00 zł dla każdego współwłaściciela). Wydając decyzję ustalająca opłatę adiacencką organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Odwołanie od tej decyzji złożył A. J. i B. J. wnosząc "o anulowanie opłaty adiacenckiej" i formułując zarzuty względem sporządzonego operatu. Wskazano, że w punkcie 7, na stronie 11 zamieszczono 2 bazy nieruchomości. Pięć z przedstawionych nieruchomości jest sprzedażą udziałów a nie nieruchomościami w całości, co rzeczoznawca przedstawia również w tabeli na stronie 16, tabeli na stronie 19 i tabeli 6 na stronie 22. Zdaniem strony nabycia części nieruchomości nie można porównać do nieruchomości w całości ponieważ cena udziału nie jest proporcjonalna do całości. Podano, że jest to sprzeczne z przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny oraz Notami Interpretacyjnymi, zalecanymi do stosowania, stanowiącymi zasady dobrej praktyki zawodowej i dorobek środowiska rzeczoznawców. Odwołujący podnieśli również, że operat szacunkowy zawiera bardzo poważne błędy, które dyskwalifikują naliczoną opłatę adiacencką. Nieruchomości porównawcze nie są nieruchomościami podobnymi. Wskazali, że nie trzeba być specjalistą, żeby stwierdzić, iż całej nieruchomości nie można porównywać do części nieruchomości. Nadto podnieśli, iż nieruchomości działki gruntu przeznaczone lub wydzielone pod drogi wewnętrzne nie wykazują tendencji wzrostowej przy mniejszej powierzchni. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. (nr SKO 4141/33/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ przywołał regulacje u.g.n., stanowiące materialnoprawną podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające naliczenie niniejszej opłaty związane z terminowością wszczęcia postępowania, wydaniem decyzji ostatecznej zatwierdzającej podział nieruchomości, a także stwierdzeniem, że podział nieruchomości spowodował wzrost wartości, co zostało potwierdzone w sporządzonym operacie szacunkowym. Nadto w sposób prawidłowy - zdaniem Kolegium - została przyjęta stawka opłaty wynikająca z uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem SKO operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w pełni spełnia wymogi zarówno u.g.n. jak i rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości spełniają przesłanki określone w art. 4 pkt. 16 u.g.n. Stosownie do treści tego przepisu pod pojęciem nieruchomości podobnej - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. J. i B. J. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji albo Sąd. Nadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu wywodząc, że organ II instancji nie odniósł się do nich poprzestając jedynie na zacytowaniu fragmentów ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. tut. Sąd odrzucił skargę B. J. z powodu zaniechania uiszczenia wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 21 czerwca 2022 r. ustalającą A. J. i B. J. – współwłaścicielom nieruchomości w wielkości udziału ½ opłatę adiacencką w wysokości odpowiednio po 759,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, tj. działki gruntu nr [...], położonej w K., w obrębie L., spowodowanym jej podziałem. Uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium Sąd miał na uwadze to, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a., który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym rozpoznając odwołanie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego również obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Tymczasem z treści decyzji Kolegium wynika, że organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, wywodząc, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające naliczenie opłaty adiacenckiej w świetle brzmienia art. 98a u.g.n., związane z zachowaniem terminu, przyjęciem właściwej stawki procentowej oraz tym, że podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości, co też wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego, który w jego ocenie spełnia wymogi stawiane przepisami prawa. Pomimo jednak wskazanych w odwołaniu zarzutów kwestionujących prawidłowość doboru nieruchomości porównawczych jako wypełniających definicję nieruchomości podobnej, tu zwłaszcza w zakresie uwzględnienia transakcji, których przedmiotem była sprzedaż udziału a nie całej nieruchomości organ nie odniósł się do tej kwestii w kontekście sporządzonego operatu szacunkowego, a poprzestał jedynie na lakonicznym wskazaniu "że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości spełniają przesłanki określone w art. 4 pkt. 16 u.g.n. Stosownie do treści tego przepisu pod pojęciem nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Powyższa argumentacja nie wydaje się być wystarczająca w świetle rozpoznania okoliczności sprawy, w której zasadniczy dowód stanowi sporządzony operat szacunkowy, w oparciu, o który organ ustala wysokość należnej opłaty adiacenckiej. Podniesiony zatem względem niego zarzut co do przyjęcia do porównania transakcji, której przedmiotem był udział w nieruchomości wymagał jego szerszego rozważenia niż tylko lakonicznego odwołania się do treści ustawy. Niniejsze jest niezbędne także w świetle obowiązku organu aby przy uzasadnianiu decyzji ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odniesienie to musi spełniać wymogi wynikające z art. 11 k.p.a., który nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek realizowania zasady przekonywania. Organ winien zatem wyjaśnić stronie przyczyny, dla których nie uznał zasadności argumentów podnoszonych przez nią w odwołaniu tym bardziej, jeżeli dotyczą one kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej jeżeli stanowią de facto jedyny zarzut zawarty w odwołaniu, który to zarzut sprowadza się do zakwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego, stanowiącego zasadniczy dowód w postępowaniu. Jest on sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Okolicznością niekwestionowaną jest, że do rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości należy wybór poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Jednak wybór ten dokonywany jest w ramach i granicach wyznaczonych przez stosowne przepisy materialnoprawne zawarte w u.g.n. i rozporządzenia, gdyż to te przepisy wyznaczają zakres oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 920/22, CBOSA). Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając sprawę, w której decyzja została wydana w oparciu o dowód jakim jest operatem szacunkowy, a nadto w odwołaniu podniesione zostały względem niego zarzuty nie może ograniczyć się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że spełnia on wymogi ustawowe i wynikające z rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że rozwiązanie zawarte w art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza uprawnienia organu do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem ww. ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, nie tylko czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, ale również czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1821/21, CBOSA). Aby takiej oceny dokonać organ musi wskazać na konkretne przepisy prawa i ustalenia rzeczoznawcy w tym aspekcie, chociażby co do kwestii przyjętych do porównania nieruchomości podobnych oraz cech różniących. Takiej oceny w tej sprawie brak. Organ odwoławczy zaniechał także odniesienia się do zarzutu strony, iż nieruchomości działki gruntu przeznaczone lub wydzielone pod drogi wewnętrzne nie wykazują tendencji wzrostowej przy mniejszej powierzchni. W ocenie Sądu Kolegium nie uczyniło zadość ciążącemu na nim obowiązkowi należytego umotywowania podjętej decyzji. Nie sposób bowiem przyjąć, że ogólnikowe twierdzenie – tożsame de facto w obu sprawach, w których przedmiotem była opłata adiacencka, pomimo różnego charakteru zarzutów – stanowi dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 107 k.p.a. Z uzasadnienia powinno bowiem wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. W niniejszej sprawie organ nie dopełnił obowiązku uzasadnienia decyzji w sposób pozwalający na uznanie, że w toku prowadzonego postępowania organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności prawne, w tym w sposób wyczerpujący odniósł się do zarzutów i stanowiska strony. Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze wniosku co do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez tut. Sąd wyjaśnić należy, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i rozstrzygać sprawy co do meritum, jak też dokonywać samodzielnie stosowanych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania kwestii, które nie zostały wcześniej przez organ w ogóle rozważone. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.