I GSK 976/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 562/20 w sprawie ze skargi A. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. w S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2020r., sygn. akt V SA/Wa 562/20 oddalił skargę A. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" w pomniejszonej wysokości. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1284; dalej: Rozporządzenie o pomocy), poprzez nieuprawnione wprowadzenie dodatkowego warunku dla zakwalifikowania sprzedaży członka do obliczania pomocy dla grupy, którego nie przewiduje żaden przepis prawa krajowego ani unijnego, art. 8 ust. 3 pkt 3 i art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1026; dalej: ustawa o grupach) polegające na nieuprawnionym poszerzeniu zakresu funkcji planu biznesowego grupy i w konsekwencji nieuprawnionej odmowie przyznania pomocy finansowej również w zakresie przychodów netto ze sprzedaży produktów wyprodukowanych przez członka grupy, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach, poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, iż wbrew treści przepisu, o momencie powstania prawa i obowiązków członka w wyniku przyjęcia go do grupy miałaby decydować decyzja administracyjna o zatwierdzeniu zmian do planu biznesowego, art. 8 ust. 5 ustawy o grupach polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż wniosek o każdą zmianę planu biznesowego należy złożyć na 3 miesiące przed zakończeniem danego roku działalności grupy, art. 27 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r.; dalej: Rozporządzenie nr 1305/2013), poprzez błędną jego wykładnię z pominięciem zdania drugiego, iż pomoc “oblicza się na podstawie rocznej sprzedanej produkcji grupy lub organizacji" i w konsekwencji nieuprawnionej odmowie przyznania pomocy finansowej również w zakresie przychodów netto ze sprzedaży produktów wyprodukowanych przez członka grupy Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 26 listopada 2020 r., V SA/Wa 562/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 28 listopada 2018 r. Grupa złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za okres od 27 października 2017 r. do 26 października 2018 r., to jest w drugim roku korzystania z pomocy. [...] maja 2019 r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję o zatwierdzeniu zmian do planu biznesowego. Z kolei, [...] maja 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. strona złożyła zmianę do wniosku o płatność. Dyrektor OR ARiMR [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za okres od 27 października 2017 r. do 26 października 2018 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy, w zmniejszonej wysokości 347.696,72 złotych. We wniosku grupa wykazała wartość rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów w wysokości 4.151(136),92 złotych netto. Strona ujęła w tej kwocie również produkcję członka grupy W. G. (dalej: W. G., w sytuacji kiedy w przypadku przyjęcia przez grupę producentów rolnych do składu członkowskiego nowego producenta, grupa może uwzględnić jego produkcję we wniosku o płatność, jeśli będzie posiadała zatwierdzoną zmianę planu biznesowego, polegającą na przyjęciu tego członka i uwzględnieniu dokonywanej przez niego produkcji. Grupa podjęła decyzję o przyjęciu nowego członka Spółdzielni, W. G. na walnym zgromadzeniu członków 29 czerwca 2018 r. W związku z tym, w świetle przepisu § 15 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o gpr grupa zobowiązana była do poinformowania organu I instancji o powyższym fakcie do 29 lipca 2018 r., a nie jak to miało miejsce w tej sprawie dopiero 5 listopada 2018 r. Organ odwoławczy przyjął, że w przypadku przyjęcia przez grupę producentów rolnych do składu członkowskiego nowego producenta, grupa może uwzględnić jego produkcję we wniosku o płatność za dany rok działalności wyłącznie jeśli będzie posiadała zatwierdzoną zmianę planu biznesowego, polegającą na przyjęciu tego członka i uwzględniającą jego produkcję w tym roku. Decyzja o zatwierdzeniu zmian do planu biznesowego uwzględniająca produkcję nowego członka została wydana przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR [...] maja 2019 r. w trakcie trwania trzeciego roku działalności grupy wobec czego, przychody uzyskane przez Grupę ze sprzedaży produktów pochodzących z gospodarstwa nowego członka (W. G.) mogą być zakwalifikowane dopiero od trzeciego roku realizacji planu biznesowego. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 "poprzez nieuprawnione wprowadzenie dodatkowego warunku (...)"; art. 8 ust. 3 pkt 3 i art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw "polegające na nieuprawnionym poszerzeniu zakresu funkcji planu biznesowego (...)"; art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach "poprzez błędną interpretację (...)"; art. 8 ust. 5 ustawy o grupach "polegające na niewłaściwym zastosowaniu (...)"; art. 27 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r. "poprzez błędną jego wykładnię (...)". Przepisy te brzmią: § 14. 1. Wysokość pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez beneficjenta ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została uznana, oraz ze sprzedaży produktów przetworzonych objętych załącznikiem I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wytworzonych z produktów lub grupy produktów, ze względu na które beneficjent został uznany, wyprodukowanych przez jego członków i sprzedanych kupującym niebędącym: 1) członkami beneficjenta; 2) współmałżonkiem członka beneficjenta; 3) podmiotami powiązanymi kapitałowo lub osobowo w sposób bezpośredni lub pośredni z członkiem beneficjenta lub jego współmałżonkiem. Ustawa o grupach producentów rolnych i ich związkach: Art. 8 ust. 3 pkt 3: Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się plan biznesowy grupy w zakresie realizacji celów określonych w art. 2, zgodny z aktem założycielskim, sporządzony na co najmniej 5 lat, na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na stronie internetowej Agencji. Dotyczący spółdzielni art. 8 ust. 4 pkt 3: Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się plan biznesowy grupy w zakresie realizacji celów określonych w art. 2, zgodny z aktem założycielskim, sporządzony na co najmniej 5 lat, na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na stronie internetowej Agencji. Art. 4 ust. 1 pkt 1: Akt założycielski grupy oprócz wymagań określonych w odrębnych przepisach powinien zawierać w szczególności zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy, przy czym minimalny okres członkostwa, który liczy się od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 7, nie może być krótszy niż trzy lata działalności grupy, a informacja o zamiarze wystąpienia z grupy powinna być złożona na piśmie co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy. Art. 8 ust. 5: Wniosek o wydanie decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2, składa się w terminie do 3 miesięcy przed zakończeniem danego roku działalności grupy, którego dotyczy zmiana. Artykuł 27 Tworzenie grup i organizacji producentów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013: Wsparcia udziela się na podstawie planu biznesowego w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres nie dłuższy niż pięć lat następujący po dacie, w której grupa lub organizacja producentów została uznana; raty są degresywne. Oblicza się je na podstawie rocznej sprzedanej produkcji grupy lub organizacji. Państwa członkowskie wypłacają ostatnią ratę jedynie po potwierdzeniu prawidłowej realizacji planu biznesowego. W pierwszym roku państwa członkowskie mogą wypłacić grupie lub organizacji producentów wsparcie obliczone na podstawie średniej rocznej wartości sprzedanej produkcji członków grupy z okresu trzech lat przed ich przystąpieniem do grupy lub organizacji. W przypadku grup i organizacji producentów w sektorze leśnym wsparcie oblicza się na podstawie średniej sprzedanej produkcji członków grupy lub organizacji w okresie pięciu lat przed uznaniem grupy, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego akceptując jego zastosowanie do niespornego stanu faktycznego sprawy. Należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach Sąd I instancji przytoczył i wyjaśnił przepisy prawa, które miały w sprawie zastosowanie: § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego; § 12 ust. 2 pkt. 1), § 15 ust. 6; art. 9 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach; art. 8 ust. 5; art. 9 ust. 4; art. 27 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące znaczenie w tej sprawie ma ustalenie, że [...] maja 2019 r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję o zatwierdzeniu zmian do planu biznesowego. Podstawą prawną tej decyzji jest art. 7 ust. 1 pkt 2) ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach - Dyrektor OR ARiMR wydaje decyzję o zatwierdzeniu zmian do planu biznesowego, jeżeli są spełnione wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać plan biznesowy grupy producentów rolnych. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2) tego rozporządzenia, plan biznesowy grupy producentów rolnych zawiera informacje dotyczące producentów produktu lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wchodzących w skład grupy, zwanych dalej "członkami grupy": imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres, numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, numer identyfikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (numer PESEL) - w przypadku osoby fizycznej, NIP, numer identyfikacyjny krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON), numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, jeżeli został nadany - w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości - w przypadku osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego, wielkość i wartość produkcji produktu lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wyprodukowanych przez poszczególnych członków grupy w roku złożenia wniosku o uznanie grupy i zatwierdzenie planu biznesowego, zwanego dalej "wnioskiem o uznanie grupy", lub w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o uznanie grupy - w przypadku prowadzenia takiej produkcji. W przypadku przystąpienia producenta do grupy w trakcie realizacji przez nią planu biznesowego, zmieniony plan biznesowy powinien uwzględniać elementy określone w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Należy wskazać, że akt założycielski grupy producentów rolnych powinien zawierać zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy, rejestr grup producentów rolnych prowadzi dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę grupy, rejestr grup zawiera liczbę członków grupy, rejestr jest jawny, grupa jest obowiązana do informowania na piśmie dyrektora oddziału regionalnego Agencji o każdej zmianie danych zawartych w rejestrze, w tym o zmianie dotyczącej liczby członków grupy, w terminie miesiąca od dnia dokonania zmiany. Dyrektor OR ARiMR wydaje decyzję o zatwierdzeniu planu biznesowego, którego obligatoryjnym elementem jest informacja dotycząca producentów produktu lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wchodzących w skład grupy, zwanych członkami grupy i dokonuje wpisu grupy do rejestru grup. We wskazanych przepisach prawodawca posługuje się pojęciami tożsamymi "członkami grupy" oraz "członkami beneficjenta." Członkiem grupy producentów rolnych jest producent produktu lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wchodzący w skład grupy, zidentyfikowany przez dane personalne: imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres, numer identyfikacyjny oraz inne dane. Poszczególny członek grupy wypracowuje wartość produkcji produktu lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wyprodukowanych w roku złożenia wniosku o uznanie grupy i zatwierdzenie planu biznesowego. Skonkretyzowane dane personalne członka grupy są informacją, którą zawiera plan biznesowy zatwierdzany w formie decyzji o uznaniu grupy oraz zatwierdzeniu planu biznesowego przez Dyrektora OR ARiMR. W razie przyjęcia do uznanej grupy producentów rolnych nowego członka według zasad zawartych w akcie założycielskim grupy, następuje zmiana planu biznesowego w tym zakresie, wymagająca zatwierdzenia w formie decyzji wydanej przez Dyrektora OR ARiMR. Kiedy decyzja stanie się ostateczna, nowy członek grupy uzyskuje status członka grupy, zmieniają się dane dotyczące liczby członków grupy ujawniane w rejestrze przez Dyrektora OR ARiMR. Skuteczne przystąpienie producenta do grupy w trakcie realizacji przez nią planu biznesowego, powoduje że we wniosku o przyznanie pomocy zostanie podana informacja o aktualnej liczbie członków grupy; wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które beneficjent został uznany, wytworzonych przez jego członków. Wysokość pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez beneficjenta ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów wyprodukowanych przez jego członków i sprzedanych kupującym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.